Demokratski deficit u EU

Priredila: Sandra Dragović

Autor: Sanja Žarković

Generacija: 2015/2016

Uvod

Iako je EU započela svoj život kao zajednica labavo povezanih država usmjerena na stvaranje zajedničkog tržišta, nije bilo teško predvidjeti konture koje će ona vremenom dobiti, a koje su nagoviještene i u Šumanovoj deklaraciji, aktu-pozivu na stvaranje onoga što će se kasnije ispostaviti kao začetak EU gdje je kao cilj evropskog projekta pomenuta federacija.1

Mada transformacija EU u federalnu državu nije na vidiku (makar u skorije vrijeme), ova nadnacionalna zajednica prešla je put od klasične međunarodne organizacije, do kvazi –državnog entiteta čije odluke sve više utiču na živote građana država članica.Problem demokratskog deficita odnosi se na činjenicu da rast nadležnosti nije bio praćen većom transparentnošću u radu evropskih institucija, niti većom kontrolom građana nad njima.

U tekstu koji slijedi najpre će biti riječi o samom pojmu demokratskog deficita, i onome što se pod njime smatra kada se radi o EU, potom će biti izloženi stavovi onih autora koji smatraju da je razgovor o demokratskom deficitu u EU „mnogo buke ni oko čega“, i na kraju,  mogući pravci rješenja.

     1. Šta je to demokratski deficit EU?

Na prvom mjestu, ističe se dominacija izvršne nad zakonodavnom vlašću u EU, i njena neodgovornost nacionalnim parlamentima, kao ključnoj instituciji predstavničke demokratije.3

Evropsku komisiju čine komesari, nerijetko pežorativno nazivani „bezličnim briselskim birokratama“ (toliko da se kaže da bi dalje jačanje njene uloge značilo stvaranje jedne „odlično informisane visokoosetljive i veoma otvorene forme diktature“),jer ih građani ne biraju, već ih nominuju i postavljaju vlade, a aparat je toliko glomazan, da je teško pohvatati bilo kakve konce odgovornosti. Njoj pripada isključivo pravo zakonodavne inicijative, što je čini glavnim kreatorom evropskih politika, te pravo kontrole nad ispunjavanjem obaveza koje proizlaze iz evropskih osnivačkih ugovora, zbog čega se smatra motorom federalizacije EU.5

Savjet ministara kao izvršni organ kojeg čine članovi nacionalnih vlada (sastav se mijenja zavisno od oblasti u kojoj se odlučuje), predstavlja centar odlučivanja EU (glavninu odluka donosi u tajnosti), sa ovlašćenjem donošenja zakona u svim oblastima osim u oblasti policije, spoljne i odbrambene politike. Uloga ovog organa postala je još značajnija od donošenja Jedinstvenog evropskog akta, i njime uvedene procedure većinskog glasanja, čime je donošenje odluka u Savjetu ubrzano.6

Evropski savjet čine šefovi država i vlada, on sarađuje sa Komisijom u oblasti zakonodavne inicijative, i smatra se odgovornim „ za donošenje odluka koje su oblikovale istoriju, naime, za velika i pretežno strateška pitanja koja se odnose na temeljno nove zadatke EU, kao i na definisanje identiteta kao jedne pozornice za kolektivno djelovanje“,a s obzirom da ga čine šefovi država i vlada.

Što se nacionalnih parlamenata tiče, oni nikakve, ni formalne ni faktičke mogućnosti kontrole nemaju. Načelo neposrednosti koje je formulisao Sud pravde EU (u citiranom slučaju Van Gend& Loos) upodobljava uredbe EU nacionalnom pravu (dakle, nema potrebe za ratifikacijom u zakonodavnom tijelu države članice) i građani se na njih mogu neposredno pozivati pred nacionalnim sudovima, dok načelo nadređenosti daje primat pravu EU nad nacionalnim zakonodavstvom.

Na drugom mjestu, često se govori da je Evropski parlament, kao jedino tijelo EU čije članove neposredno biraju, preslab u svojim ovlašćenjima, naročito u poređenju sa nacionalnim parlamentima. Ta ovlašćenja su, ipak, unekoliko uvećana posle stupanja na snagu Ugovora iz Mastrihta, uvođenjem procedure saodlučivanja po kojoj se Savjet ministara i Parlament moraju saglasiti o zajedničkom tekstu prije nego što on postane zakon, u svim onim oblastima u kojima Savjet odlučuje kvalifikovanom većinom, te procedure saradnje koja omogućuje Parlamentu da predlaže zakonske amandmane koji, podržani od strane Komisije, mogu biti odbačeni samo jednoglasnom odlukom Savjeta, a za njihovo usvajanje dovoljna je i kvalifikovana većina.8

Uprkos tim promjenama, uloga Parlamenta i dalje je ostala ograničena, jer se najveći dio evropskih zakona i dalje donosi kroz proceduru konsultacija (gdje je Savjet obavezan samo da konsultuje Parlament, a mišljenje ne mora usvojiti). Zatim, Evropski parlament nema mogućnost da bira vladu niti da joj izglasava nepovjerenje, već može samo da stavi veto na izbor predsjednika Komisije i njenih članova.9

Možda i najveći problem je taj što je i demokratski legitimitet Parlamenta doveden u pitanje, zbog stalnog trenda opadajuće izlaznosti na izbore koji traje od 1979, da bi rekordno niska izlaznost bila dostignuta 2009. ( ispod 43%).10 Glavni razlog je taj što nedostaje evropsko javno mnjenje, odnosno platforme koje iznose kandidati za Evropski parlament nemaju veze sa evropskim, već nacionalnim politikama (zbog čega se izbori za Evropski parlament često nazivaju „nacionalnim izborima drugog reda“), a dodatan problem je taj što građani znaju da njihovi izabrani predstavnici u Evropskom parlamentu neće određivati politiku koju će EU voditi, pošto Parlament ne bira evropsku vladu (već sve konce vuku Evropska komisija i Savjet ministara).11

Često istican argument u prilog postojanju demokratskog deficita u EU, je onaj o nepostojanju evropskog demosa, odnosno odsustvu zajedničkog kolektivnog identiteta među građanima EU, koji bi ih natjerao da se ponašaju kao politički jedinstven narod sa zajedničkom sudbinom. O tome se najpoznatije izjašnjavao Savezni ustavni sud Njemačke u vezi sa ratifikacijom ugovora iz Mastrihta, u odluci u kojoj je istakao da Evropljanima nedostaje i subjektivni i objektivni element onoga što čini demos – subjektivni u smislu osjećaja zajedničkog identiteta i uzajamnog povjerenja i objektivni, koje bi činili zajednički jezik, istorija i kultura, bez čega nema spremnosti manjine da prihvati preglasavanje od strane većina koja pripada istom demosu, iz čega se izvlači zaključak da dalje prenošenje nadležnosti na nadnacionalni nivo vlasti, samo ugrožava već dostignuti nivo demokratije u nacionalnim državama.12

1.1. Demokratski deficit u EU ne postoji?

Sa druge strane, postoje autori, poput Endrjua Moravčika (Andrew Moravcsik) koji prvi prigovor (o prevelikim ovlašćenjima izvršne, a premalim izabrane, zakonodavne vlasti) relativizuju isticanjem da nije svojstven samo EU, već se radi o trendu karakterističnom i za nacionalne države, koje suočene sa sve obimnijim i složenijim zadacima upravljanja u modernom svijetu, nemaju izbora nego da odlučivanje prepuste vladinim ekspertima, koji su operativniji od glomazne, često spore, zakonodavne vlasti. Dalje se ističe i da EU ionako nema pravo odlučivanja u najosjetljivijim oblastima, i građanima najbitnijim, poput socijalne politike, policije i odbrane, a da joj se odlučivanje prepušta jedino u oblastima koje zahtijevaju ekspertsko znanje koje građani ionako nemaju, poput tehničke regulacije, administracije, centralne banke i borbe protiv organizovanog kriminala.13

Kao sljedeće, ističe se da se između 70% i 100% odluka u EU i dalje donosi konsenzusom, odnosno zahtjevanom jednoglasnošću, što je znatno više nego u bilo kojoj nacionalnoj državi, a članovi vlada država članica, koji, kako je već pomenuto, „vedre i oblače“ EU su među biračima najodgovornijim političarima u Evropi, jer ih biraju i kontrolišu nacionalni parlamenti, koji im na taj način pozajmljuju demokratski legitimitet.14

Isti autor tvrdi i da je uprkos suprotnim tvrdnjama, proces odlučivanja u EU zapravo dosta transparentniji nego što je to slučaj u nacionalnim državama, i da su nova interna pravila koja je EU u odgovor na kritike usvojila, učinile pristup dokumentima od strane interesnih grupa, medija, političara, pa čak i privatnih lica, znatno lakšim.15

Ni prigovor o nepostojanju evropskog demosa nije ostao neodgovoren. Kalipso Nikolaidis tvorac je pojma „demoikratije“ ( demoicracy) kao trećeg puta za Evropu, koji podrazumijeva paralelno postojanje dva demosa – onog u nacionalnim državama i onog u EU, a koji je zasnovan na liberalizmu, koji se ne ograničava na slobodnu trgovinu i ljudska prava, već podrazumijeva ograničenja našoj volji koja stvara svijest o prisutnosti drugog, čijoj volji takođe treba biti ostavljen prostor da se ostvari, na kosmopolitizmu, koji ne podrazumijeva brisanje nacionalnih granica, već naglašava mogućnosti i odgovornosti koje postojanje „onih drugih“, van naših granica, stvara, na dijeljenju identiteta, umjesto na zajedničkom identitetu, na zajednici projekata umjesto na zajednici identiteta.16

1.2. Prijedlozi za uklanjanje demokratskog deficita u EU

Glavnina ovih prijedloga tiče se parlamentarizacije sistema upravljanja EU, pošto se parlament smatra stožerom predstavničke demokratije, i jedinim načinom da se građanima u modernom svijetu obezbijedi, ako i posredno, učešće u vršenju političke vlasti preko njihovih izabranih predstavnika.

1.2.1. Transformacija Savjeta ministara u gornji dom Evropskog parlamenta

Ovdje se radi o modelu preuzetom iz SAD, gdje je Senat (uz Predstavnički dom jedan od dva doma Kongresa) takođe prvobitno služio predstavljanju interesa vlada federalnih jedinica, da bi kasnijim reformama senatore počeli birati građani federalnih jedinica, čime mu se nastojao povećati demokratski legitimitet.

Međutim, kada govorimo o EU, problem se opet javlja na liniji argumenta o nepostojanju evropskog demosa, odnosno politički jedinstvenog naroda, koji bi zarad te homogenosti pristao i na preglasavanje u okviru većinskog parlamentarnog sistema. U situaciji kakva danas postoji u EU kao zajednici gdje je demokratija još u povoju, i u kojoj se države članice čiji su sistemi demokratski, smatraju njenim jedinim garantom, a Savjet ministara jedinim sredstvom zaštite interesa tih država članica, to bi, paradoksalno, njegovo pretvaranje u gornji dom evropskog parlamenta i ukidanje veze koja postoji između nacionalnog i nadnacionalnog  nivoa vlasti, vodilo snižavanju, umjesto povećavanju nivoa demokratije u EU.17

1.2.2. Stvaranje višedomnog predstavničkog sistema

Ovaj se prijedlog odnosi na, u političkoj praksi rijetko viđani trodomni parlament, gdje bi pored dva doma u kojima su predstavljeni evropski građani i nacionalne vlade, postojao i treći koji bi okupljao predstavnike evropskih regiona i nacionalnih parlamenata, a čiji se embrioni nalaze u Ugovoru iz Mastrihta, kojim se predviđa stvaranje Komiteta regiona.

Problem sa ovakim rješenjem, pored toga što bi ono bilo neefikasno (pretpostavlja se da bi se do saglasnosti o nekom pitanju u sva tri doma parlamenta znatno teže stizalo, što bi vodilo blokadama odlučivanja), je i u tome što, kada govorimo o predstavnicima evropskih regiona, oni nemaju podjednak stepen političke autonomije i profilisanosti u svim evropskim državama, pa bi za one slabije regione, postojala bojazan da bi prije predstavljali interese moćnih regionalnih korporacija, nego građana regiona koje treba da predstavljaju.

2. Zaključak

Neusvajanje Ustava za EU, odnosno njegovo usvajanje tek pošto je (sa neznatnim izmjenama) preimenovan u Lisabonski sporazum (kako bi mogao biti ratifikovan u parlamentima, umjesto da se o njemu glasa na referendumu, što je bio slučaj jedino u Irskoj), na vidjelo je iznijelo jedan problem koji je do tada guran pod tepih – građani EU i dalje su samo građani svojih nacionalnih država, i korisnici usluga EU, ali ne i, u pravom, političkom smislu, Evropljani, te da oni za onaj poslednji korak, koji bi značio transformisanje EU kao saveza država u federalnu državu, nisu spremni. To je, dalje, proces sve većeg prenošenja ovlašćenja sa nacionalnih država, na nadnacionalni nivo učinilo problematičnim, jer se uviđa da su evropske institutucije najmanje od svega predstavnici interesa evropskih građana, koji su u okviru EU pozvani na pasivnost, nemješanje (što pokazuje i obeshrabrivanje, a kasnije ignorisanje rezultata grčkog referenduma o mjerama štednje od strane EU), a u okviru njihovih nacionalnih država njihov glas nema težinu, jer su one progresivno lišavane svojih ovlašćenja u korist EU.

A u odsustvu evropskih građana i evropske javne arene, svi gorepomenuti pokušaji da se sistem EU demokratizuje putem jačanja uloge parlamenta, predstavljaju, da parafraziram jednog našeg pravnika iz 19. vijeka… golog čovjeka koji je, pristojnosti radi, navukao rukavice.

Literatura:

1. http://www.robert-schuman.eu/en/doc/questions-d-europe/qe-204-en.pdf, Pristupljeno 23.1.2016.

2. U tom  smislu prekretnicu je predstavljala odluka Suda pravde EU u slučaju Van Gend & Loos gde je rečeno da: „Zajednica uspostavlja novi pravni poredak u okviru međunarodnog prava zarad kog su države ograničile svoja suverena prava, u ograničenim oblastima, i koji za svoje subjekte ne podrazumeva samo države članice već i njihove državljane“, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:61962CJ0026&from=EN, Pristupljeno 24.1.2016.

3. S. Hix, A.Follesdal, Why is there a democratic deficit in EU? A response to Majone and Moravscik, Journal of Common Market studies, Vol 44, no.3, 2006,  534.

4. F.W.Scharpf, European Governence: Common concerns vs the challenge of diversity,  Max Planck institute for  the study of societies working paper, 2001, 57.

5. B. Kovačević, Skriveni federalizam- federalističko iskustvo u procesima evropskih integracija, Albatros Plus, Beograd, 2013, 225.

6. Ibidem, 229-231.

7. H. Wallace, The institutional setting five variations on a theme, Policy making in the EU, Oxford University Press, 2000, 20, u B. Kovačević, Skriveni federalizam- federalističko iskustvo u procesima evropskih integracija, Albatros Plus, Beograd, 2013, 232.

8. B. Kovačević, Skriveni federalizam- federalističko iskustvo u procesima evropskih integracija, Albatros Plus, Beograd, 2013, 227.

9. S. Hix, A.Follesdal, Why is there a democratic deficit in EU? A response to Majone and Moravscik, Journal of Common Market studies, Vol 44, no.3, 2006,  535.

10.http://www.economist.com/news/briefing/21602200-european-elections-will-neither-lend-new-credibility-european-parliament-nor-give, Pristupljeno 26.1.2016

11. B. Kovačević, Skriveni federalizam- federalističko iskustvo u procesima evropskih integracija, Albatros Plus, Beograd, 2013, 229.

12. J. Weiler, The State uber Alles, demos, telos and German Maastricht decision, http://jeanmonnetprogram.org/archive/papers/95/9506ind.html, pristupljeno 26.1. 2016

13. A. Moravcsik, Federalism in the European Union: rhetoric and reality,  https://www.princeton.edu/~amoravcs/library/federalism.pdf, Pristupljeno 26.1.2016

14. Ibidem, 173.

15. Hix, A.Follesdal, Why is there a democratic deficit in EU? A response to Majone and Moravscik, Journal of Common Market studies, Vol 44, no.3, 2006,  541.

16. K. Nicolaidis, Our european demoicracy- is this Constitution a third way for Europe?,  http://users.ox.ac.uk/~ssfc0041/EurDem.pdf, Pristupljeno 26.1.2016, 143-147.

17. B. Kovačević, Skriveni federalizam- federalističko iskustvo u procesima evropskih integracija, Albatros Plus, Beograd, 2013, 281-285.

18. Ibidem, 285-288.