Nezavisnost centralne banke

Autor: Ivana Maraš
Reviziju sproveo: Đorđe Dotlić

Političke promene u Srbiji u ovoj godini dovele su do promena Zakona o Narodnoj banci Srbije čijim odredbama je sužena nezavisnost ove institucije. Time je ponovo otvorena diskusija o tome da li centralna banka treba da bude nezavisna, i gde su granice te nezavisnosti.

Koncept nezavisnosti centralnih banaka je relativno nov u ekonomskoj teoriji i praksi. Pre dvadeset godina većina centralnih banaka u svetu funkcionisale su kao službe ministarstva finansija. U prošlosti se od većine centralnih banaka očekivalo – shodno zakonu, običaju, ili i jednom i drugom – da koriste svoje instrumente radi ostvarenja mnoštva ciljeva, kao što su visoke stope rasta i zaposlenosti, obezbeđivanje sredstava za državne rashode i rešavanje problema platnog bilansa. Takođe se očekivalo da održe finansijsku stabilnost i stabilnost cena, ali cilj stabilnosti cena bio je jedan od ciljeva u osnivačkom aktu banke i nije imao nikakav poseban status. U nekim slučajevima, poput Španije i Norveške, nije se čak ni spominjao u aktima. U skladu sa realnošću, ni ekonomska teorija nije pridavala neku posebnu važnost nezavisnosti centralne banke, a koncept kredibiliteta monetarne politike je tek nastajao. Štaviše, kao primetno nasleđe Kejnza, postojalo je uverenje da određena stopa inflacije doprinosi ekonomskom rastu.

Nezavisnost centralne banke podrazumeva postojanje visokog stepena slobode odlučivanja centralne banke pri vođenju monetarne politike. Povećanje nezavisnosti centralne banke namenjeno je, pre svega, njenoj zaštiti od kratkoročnih i često kratkovidih političkih pritisaka, povezanih s izbornim ciklusom.

Većina ekonomskih škola, polazeći od zaključka Miltona Fridmana da je inflacija uvek i isključivo monetarni fenomen, potvrđuje ulogu monetarne politike u kreiranju i suzbijanju inflacije. Kako bi centralna banka postigla svoj cilj (suzbijanje inflacije), potrebno je da bude što manje povezana s vladom, jer ’’njima često upravljaju politički poslovni ciklusi koji pokušavaju merama ekonomske i monetarne politike potaknuti konjukturu (rast) neposredno pre izbora, kako bi političari bili ponovno izabrani.’’

U ekonomskoj teoriji postoji saglasnost o pozitivnim efektima nezavisnosti centralnih banaka, a kao prednosti ovog koncepta se najčešće navode:

1. Inflatorna karakteristika monetarne politike: Dozvoljavajući politički pritisak na centralnu banku daje se inflatorna karakteristika monetarnoj politici. Naime, osnovni cilj političara je da budu ponovo izabrani, što znači da će javne politike i javna dobra koristiti kao sredstva za postizanje ovog cilja. Međutim, političari se ne mogu fokusirati na dugoročne ciljeve, kao što je održavanje stabilnosti cena. U političkim poslovnim ciklusima, u periodu pre izbora vode se ekspanzivne politike koje za rezultat imaju niže kamatne stope i stopu nezaposlenosti, a ubrzo nakon izbora osećaju se negativni efekti ovih politika (visoka inflacija i visoke kamatne stope), pri čemu se političari nadaju da će isti biti zaboravljeni do narednih izbora.

2. Finansiranje budžetskog deficita: Dozvola da centralna banka bude pod kontrolom predsednika države (vlade, odnosno ministarstva finansija) predstavlja opasnost, jer centralna banka može biti korišćena za finansiranje budžetskog deficita, što vodi porastu inflacije.

3. Nedostatak iskustva političara za vođenje monetarne politike: Kontrola monetarne politike je suviše važna da bi se prepustila političarima koji obično imaju nedostatak iskustva u donošenju odluka od važnosti za celu ekonomiju

4. “Moć trošenja novca trebalo bi na neki način da bude odvojena od moći kreiranja novca”2 U prilog ovim argumentima idu brojna istraživanja koja su dokazala negativnu korelaciju između inflacije i zakonske nezavisnosti centralnih banaka,3 kao i značaj koji za privredni rast ima niska i stabilna inflacija.

Takođe, teorija političkih ciklusa u makroekonomiji objašnjava ekonomska kretanja polazeći od činjenice da su kreatori ekonomske politike zapravo političari čiji su ciljevi da:
1) obezbede pobedu na izborima (osvoje ili sačuvaju vlast) – oportunistički motiv,
2) realizuju određenu stranačku politiku (preferiranje niske inflacije – desničarske partije, ili niske nezaposlenosti-  levičarske partije) – stranački motiv.

Na osnovu ovih motiva kreatori ekonomske politike koriste instrumente ekonomske politike, formulišu odgovarajuću fiskalnu i monetarnu politiku. Postavka koja dominira u makroekonomskoj teoriji, o neophodnosti da se formulisanjem i realizovanjem monetarne politike bavi nezavisna i ne-politička institucija kakva bi trebalo da bude centralna banka,
korišćenjem modela političkih ciklusa se potvrđuje. Dokazuje se da nezavisna centralna banka umanjuje politički indukovane fluktuacije nivoa proizvoda i inflacije, jer političari nemaju direktnu kontrolu nad monetarnom politikom.

Uprkos svim empirijskim dokazima o prednostima nezavisne centralne banke, u javnosti uvek postoje špekulacije o tome da li treba dozvoliti da tako važna institucija bude u potpunosti van kontrole političkih predstavnika naroda.

Argument protiv nezavisnosti centralne banke je nedemokratska priroda ovog koncepta. Građani, u demokratiji, poveravaju moć političarima, koji je dalje prenose na specijalizovanu instituciju (centralnu banku). Drugim rečima, delegiranje prava donošenja odluka o monetarnoj politici na politički nezavisnu centralnu banku znači transfer vlasti sa izabrane vlade na drugu instituciju. U slučaju postojanja nezavisne centralne banke, moć donošenja odluka iz oblasti monetarne politike oduzeta je iz ruku predstavnika naroda izabranih na demokratskim izborima i dodeljena instituciji koja donosi odluke monetarne politike koje ne moraju uvek biti u skladu s voljom vlade. Čak je i Milton Fridman postavio pitanje: ’’Da li je dobro da telo van direktne efektivne političke kontrole ima toliko moći?’’.

Međutim, smatram da je ovaj argument neutemeljen, tim pre što nijedna centralna banka nije u potpunosti nezavisna od vlade i skupštine, pošto se guverneri uglavnom predlažu i biraju od strane parlamenta ili predsednika (procedura se razlikuje od zemlje do zemlje). Dakle biraju ih predstavnici naroda, ali ono što je bitno jeste način na koji se guverneri razrešavaju. Odnosno, procedura razrešenja mora onemogućiti političarima diskreciono pravo da razreše guvernere koji ne rade u njihovom interesu.

Uostalom, stepen demokratičnosti jednog društva se ne meri količinom institucija koje su pod kontrolom političara. Naprotiv, demokratsko društvo karakteriše što veći broj nezavisnih institucija i zakonskih mehanizama koji ograničavaju moć političara i interesnih grupa koje stoje iza pojedinih poličara. Iako političare bira narod, treba biti oprezan u poistovećivanju političara sa zastupnicima interesa naroda (naročito u Srbiji u kojoj i dalje nije postignut zadovoljavajući stepen transparentnosti finansiranja političkih stranaka). Njihov primaran interes jeste da budu ponovo izabrani, što ih navodi da o ciljevima ekonomske politike razmišljaju kratkoročno. A to kao posledicu ima mere koje u kratkom roku mogu da donesu benefit, ali u dugom roku mogu biti štetne, pa čak i pogubne po ekonomiju. Slično leku koji ublažava simptome, ali ne leči bolest.

Kratkoročni ciljevi u ekonomiji mogu da se ostvare na mnogo načina. Ali jedino će nezavisna institucija birati one načine koji ne ugrožavaju dugoročne ciljeve, održivi rast i makroekonomsku stabilnost.

LITERATURA
1. Siniša Ostojić, “Osnovi monetarne ekonomije”, Data status, Beograd, 2009
2. Alex Cukierman, “Nezavisnost centralne banke i institucije monetarne politike: Prošlost, sadašnjost
i budućnost”, Panoeconomicus, 2007., 4, str. 367-395
3. Milica Vlahović, Svetlana Cerović, “Nezavisnost centralne banke – primer zemalja Zapadnog
Balkana”, Radna studija br. 5, Centralna banka Crne Gore, Podgorica, 2005.
4. Cukierman, A., S. Webb, and B. Neyapti. 1992. ,,Measuring The Independence of Central
Banks and Its Effect on Policy Outcomes.” World Bank Economic Review 6 (September): 353–98.
5. Aleksandra Prašćević, “Nezavisnost centralne banke i politički ciklusi”, Ekonomski fakultet
Beograd
6.http://www.dusanpavlovic.in.rs/mypage/Blog/Entries/2012/7/17_Nezavisnost_centralne_ba
nba.html
7. www.nbs.rs
8. Zakon o Narodnoj banci Srbije („Službeni glasnik RS“, br. 72/2003, 76/2012)