Odgovornost da se zaštiti (R2P) i Savjet bezbjednosti UN

Autor: Sanja Žarković

Priredio: Marko Todorović

Generacija 2015/2016.

Najkontroverznije ovlašćenje dato Savjetu bezbjednosti UN (u daljem tekstu SB UN) je ono iz glave VII Povelje UN koje se odnosi na utvrđivanje pretnji svjetskom miru i povreda mira, te naređivanje mjera vojne i nevojne prirode kako bi se na njih odgovorilo. Kontroverze se ne sastoje samo u tome što je često sporno da li prijetnja svjetskom miru koja bi zahtijevala reagovanje zaista postoji, već ponajviše u tome što se države zarad sopstvenih političkih interesa odlučuju na nelegalno reagovanje upotrebom sile van sistema UN, okupljene u „koalicijama voljnih“ kako bi zaobišle veto, ali i u tome što pravo veta neke države članice može da onemogući reagovanje u situaciji kada većina ocjenjuje da za njim postoji potreba.  Тако su se države nerijetko odlučivale na pribjegavanje „humanitarnoj intervenciji“ van dva izuzetka u kojima Povelja dopušta upotrebu sile (samoodbrana i dozvola SB UN u okviru glave VII),  iako je takva „humanitarna intervencija“ smatrana ilegalnom što od većine teoretičara međunarodnog prava, što od Međunarodnog suda pravde (u slučaju Nikaragva)[1] . Iako su opasnosti kontinuiranog kršenja Povelje UN stvaranjem raznih „precedenata“ i „posebnih slučajeva“ pozivanjem na metafizičke ciljeve umjesto na međunarodno pravo, postale zaista primijećene tek nakon ruskog intervenisanja na Krimu, gdje se Rusija pozvala na iste argumente koje je koristio NATO prilikom intervencije na Kosovu, Međunarodna komisija o intervenciji i državnom suverenitetu je 2001. godine u okviru svog izvještaja (a Generalna skupština UN 2005. u okviru završnog dokumenta svjetskog samita šefova država i vlada) formulisala koncept „odgovornosti da se zaštiti“ (u daljem tekstu R2P) koji je imao da uspostavi ravnotežu između prava država na teritorijalni integritet i suverenitet i obaveze zaštite ljudskih prava u slučaju njihovog masovnog kršenja. Ovim konceptom (pod čijom je firmom odobrena upotreba oružane sile u Libiji u rezoluciji 1973), njegovim mogućnostima i ograničenjima, baviće se tekst koji slijedi.

R2P obuhvata tri odgovornosti: odgovornost za prevenciju (u smislu blagovremenog otkrivanja i djelovanja na suzbijanju potencijalnih uzročnika konflikta), odgovornost za reagovanje (kada je konflikt već izbio) i odgovornost za ponovnu izgradnju (pomoć u oporavku i pomirenju)[2]. Pri tom je u izvještaju jasno data prednost diplomatskim mjerama u odnosu na prinudne, i prevenciji u odnosu na reagovanje, dok je vojna intervencija dozvoljena samo izuzetno i uz poštovanje određenih principa: princip pravične namjere (da se učini kraj masovnom kršenju ljudskih prava), princip ultima ratio (po kome je vojna intervencija dozvoljena samo kada je svaka mogućnost za nevojno djelovanje iscrpljena), princip proporcionalnosti (razmjere, trajanje i intenzitet vojne intervencije moraju biti svedeni na potrebni minimum), princip razumnog očekivanja (po kome je intervencija dozvoljena samo ako se može razumno očekivati njen uspjeh, odnosno da reagovanje neće donijeti veću štetu od nereagovanja)[3], kao i operacionalne smjernice u vidu: jasnog i nedvosmislenog mandata za intervenciju, prihvatanje zadatih ograničenja, postupnost u upotrebi mjera, puno pridržavanje međunarodnog humanitarnog prava i na kraju- obaveza da se pribavi odobrenje SB UN.[4]

Da ono što na papiru izgleda obećavajuće, u praksi može da se izvitoperi, pokazao je slučaj Libije, gdje je rezolucijom SB UN dato ovlašćenje na upotrebu oružane sile prekoračeno – ono je dato u svrhe zaštite civile, a upotrebljeno je u svrhu svrgavanja Gadafijevog režima, uz nemale civilne žrtve, što je sve dovelo prvo do ruskog blokiranja SB UN kada je na sličan način trebalo djelovati u Siriji, a poslednjih mjeseci do niza unilateralnih intervencija van  mandata UN.

Nemoć SB UN još jednom je došla do izražaja, a sa njom i pitanje šta preduzeti da bi se stanje popravilo. Ukidanje prava veta stalnih članica SB UN izgleda nerealistično, jer bi za takvo nešto bili potrebni glasovi 2/3 država članica UN, a među njima i svih stalnih članica SB UN, što se teško može očekivati, s obzirom da one pravo veta smatraju vitalnim u zaštiti svojih nacionalnih interesa od mogućeg preglasavanja. R2P, koliko god potencijala da ima, nije pravna norma, i nema obavezujuću snagu.

Prepuštanje prava na intervenisanje u slučaju neefikasnosti SB UN raznim „ koalicijama voljnih“ ili regionalnim organizacijama( NATO je u svom strateškom dokumentu iz 1999. već izrazio spremnost da reaguje mimo UN, upotrebom sile, kada je to neophodno radi zaštite interesa organizacije), opet nije poželjno, jer „ ako bi UN imale previše inhibicija kada se radi o upotrebi sile, postoji bojazan da bi ih takve organizacije imale premalo“[5], što bi međunarodno pravo uvelo u vrijeme partikularizma i ničim ograničene moći država koje je karakterisalo vrijeme pred Drugi svjetski rat i hladnoratovske blokovske podjele.

Nešto prihvatljivijim čini se prepuštanje nadležnosti Generalnoj skupštini UN u slučaju neaktivnosti SB: ona je reprezentativnija, već postoji inicijativa „Ujedinjeni za mir“ koja predviđa da Generalna skupština može preuzeti neki slučaj ako postoji prijetnja miru ili povreda mira, a SB UN ne vrši svoju primarnu odgovornost zbog nedostatka jednoglasnosti stalnih članica[6], sa tim problemom što Generalna skupština može državama članicama da daje samo preporuke, a ne i da ih pravno obaveže.

Čini se da se potencijal R2P sastoji prije svega u naglasku na odgovornost za prevenciju, i pritisku koji bi se na države mogao izvršiti da razvijaju aktivnosti u tom pravcu. Izvještaj sa svjetskog samita šefova država i vlada iz 2005, upotrebljava izraz „odgovornost“ kada govori diplomatskih, humanitarnih i drugih nevojnih mjera, ali je znatno opreznije kada govori o „spremnosti“  međunarodne zajednice da preduzme kolektivnu vojnu akciju kada nevojne mjere nisu dovoljne, što je učinjeno da bi se napustio teren pravne obligacije na što bi upotreba termina „odgovornost“ asocirala.[7] Sa druge strane, široko je prihvaćeno da države prema međunarodnim ugovorima imaju obaveze da spriječavaju i kažnjavaju povrede ljudskih prava[8], a Međunarodni sud pravde je isto odlučio kada se radi o ekstrateritorijalnoj obligaciji prevencije genocida, u slučaju SCG vs. BIH.

Na toj liniji je i predloženi brazilski koncept „odgovornosti tokom zaštite“ ( 2011) koji naglašava da je „politika prevencije najbolji pristup“, te da eventualna upotreba vojne sile mora biti stavljena pod bržljiv monitoring i pažljivo pretresana kako bi njen uticaj na civile bio što manji, što bi zemljama u razvoju dalo garancije da R2P neće biti samo oruđe za ostvarivanje imperijalističkih ciljeva.

Ako bi odgovornost za prevenciju bila shvaćena kao pravna obaveza, bilo bi lakše sprovesti u djelo prijedlog francuskog ministra spoljnih poslova Lorana Fabijusa, prema kome bi pet stalnih članica SB UN, trebalo među sobom da regulišu pravo na veto (bez potrebe da se mijenja Povelja), tako što bi ga suspendovale u slučajevima najtežih kršenja ljudskih prava[9].  Princip dobre vjere, formulisan u članu 2. Povelje UN, zahtijeva od svih država članica da u dobroj vjeri ispunjavaju nametnute im obaveze, a u vezi s njim je koncept zloupotrebe prava kada država vrši svoje pravo (u ovom slučaju pravo veta) u svrhe različite od onih zbog kojih joj je to pravo dato, ili na arbitraran način, ili na način koji drugim pravnim subjektima onemogućava da uživaju svoja prava[10].

Na kraju, izgleda da je većina problema koja se tiče SB UN, u vezi sa nedostatkom proceduralne legitimnosti, a ne materijalne prirode, i mogu se otkloniti samo jačanjem povjerenja u nepristrasnost ovog tijela, kroz pojačane diplomatske kontakte među državama i njihovim razumijevanjem da u svijetu koji sve polako počinje da dobija konture multipolarnosti, nikome ne odgovara povratak sa prava na „ pravo“ jačega.


Literatura:

PETERS, Anne, The responsibility to protect: spelling out the hard legal consequences for the UN security council and its members, Oxford university press, 2011

Laurenti, Nato, UN, and the use of force, EJIL, 1998

ROSENBERG, S. Responsibility to protect: A framework for prevention. Global responsibility to protect 1: 2009.

Zoran Stojanović, Međunarodno krivično pravo, Beograd, 2015

http://responsibilitytoprotect.org

http://www.un.org


[1]Zoran Stojanović, Međunarodno krivično pravo, Beograd, 2015, 37

[2]ICISS( 2001): paragraf  6, XII, http://responsibilitytoprotect.org/ICISS%20Report.pdf, pristupljeno 19.12.2015.

[3]ibid

[4] ibid

[5]J. Laurenti, Nato, UN, and the use of force, EJIL, 1998, 20

[6]Rezolucija Generalne skupštine UN br. 377, 03.11.1950,   http://www.un.org/en/sc/repertoire/otherdocs/GAres377A(v).pdf,  pristupljeno 19.12.2015,

[7] PETERS, Anne, The responsibility to protect: spelling out the hard legal consequences for the UN security council and its members, Oxford university press, 2011, 302

[8]ROSENBERG, S. Responsibility to protect: A framework for prevention. Global responsibility to protect 1: 2009. . 453

[9] Dostupno na stranici:http://www.nytimes.com/2013/10/04/opinion/a-call-for-self-restraint-at-the-un.html?_r=0, pristupljeno 19.12.2015.

[10]PETERS, Anne, The responsibility to protect: spelling out the hard legal consequences for the UN security council and its members, Oxford university press, 2011, 317