Poreska amnestija

Autor: Lidija Živković
Reviziju sproveo: Đorđe Dotlić
decembar, 2015.

Uvod

Tema ovog rada su pojam i osnovni elementi mehanizma poreske amnestije. U pitanju je institut koji je posebno dobio na značaju tokom poslednje decenije kao jedna od mera koje su države uvodile kako bi odgovorile na negativne efekte ekonomske krize. Postoje određeni aspekti na koje države treba da obrate posebnu pažnju kako bi poreska amnestija proizvela željene rezultate. Ovaj rad detaljnije će se pozabaviti tim pitanjem.

Poreklo, suština mehanizma poreske amnestije i razlozi za njeno uvođenje

Prva poreska amnestija za koju se zna potiče iz vremena oko 200. godine pre nove ere i vezuje se za Egipat[1]. Podaci o tome nađeni su na Kamenu iz Rozete, jednom od najznačajnijih arheoloških pronalazaka ikad, zaslužnom za uspešno dešifrovanje hijeroglifa. Sama reč amnestija potiče iz grčkog jezika i znači ‘oproštaj’, ‘pomilovanje’.[2] Osim toga što imaju dugu istoriju, poreske amnestije i danas su u širokoj primeni. To je posebno slučaj tokom ekonomske krize, kakva je ova sa kojom se susrećemo danas.[3]

Osnovna ideja koja se nalazi iza uvođenja mehanizma poreskih amnestija jeste povećavanje državnih prihoda. Zato ne čudi da su upravo države u razvoju (npr. Argentina, Indija, Kolumbija, Filipini…) i razvijene države koje su najteže pogođene ekonomskom krizom i koje se bore sa velikim javnim dugom (kao što su Grčka, Irska, Španija i Italija) one koje su u prethodnom periodu često pribegavale poreskim amnestijama.

Uvećanje državnih prihoda je, ipak, samo jedan od razloga za uvođenje amnestija. Njima se često želi povratiti u zemlju kapital koji su građani ‘izvezli’ i koji sada čuvaju u inostranstvu. Amnestije se koriste i u državama koje prolaze kroz proces tranzicije. Razlog za to su duboko ukorenjene slabosti pravnog sistema, kao i nedovoljno dobra organizacija poreskih organa. Takođe, poreske amnestije često prate značajne političke promene. Ovo zbog toga što je neizvršavanje poreskih obaveza ponekad zapravo izraz protivljenja građana državnoj vlasti i vladajućim strukturama. Zato ih, nakon sprovedenih političkih promena, nova vladajuća struktura upotrebljava da predoči građanima svoju nameru da se distancira od mera prethodne vlasti.[4]

Poreska amnestija ima za cilj da dovede do uvećanja javnih prihoda prikupljanjem sredstava iz dva izvora. Najpre su to sredstva koja, između ostalog, potiču iz tzv. sive ekonomije i koja poreski obveznik nije prijavio niti na njih platio porez. Iz ovoga se može zaključiti da je dodatni cilj amnestije da trajno utiče na smanjenje aktivnosti u okviru sive ekonomije, izmeštajući ih u legalne tokove, čime povećava i buduće prihode od poreza.[5] Drugi izvor su sredstva koja su nelegalno prebačena u inostranstvo i čija se repatrijacija zahteva kao uslov za odobravanje poreske amnestije.[6]

Suština mehanizma poreske amnestije jeste da omogući poreskim obveznicima da plate prethodno neplaćene poreze, a da pritom ne budu podvrgnuti plaćanju kamata i kaznama koje bi inače bile izrečene, s obzirom na to da su izvršili poresku evaziju. Kao što etimologija reči ‘amnestija’ ukazuje, njena ideja je da se poreskom obvezniku ‘oprosti’ izvršenje poreske evazije, odnosno da mu se umanji ili sasvim ukine kamata ili novčana kazna, a nekad čak i oprosti deo glavnog duga.

Elementi mehanizma poreske amnestije

Prvi element poreske amnestije koji je potrebno precizirati jesu poreski obveznici koji će njome biti obuhvaćeni. Najčešće se amnestije ograničavaju na one poreske obveznike koji do momenta uvođenja programa još nisu podneli poresku prijavu, kao i na one koji to jesu učinili, a za koje poreska administracija nije utvrdila postojanje poreske evazije. U većini slučajeva, one se, dakle, ne odnose na poreske obveznike za koje je poreska vlast, u okviru već sprovedene istage, utvrdila da imaju neplaćene dugove. No, i takve su amnestije moguće. Tada, međutim, treba imati u vidu da ovakav korak može biti shvaćen od strane poreskih obveznika kao umanjenje značaja i ozbiljnosti poreske evazije kao prekršaja. Takođe, time se zanemaruju resursi koje je poreska administracija prethodno utrošila tokom istrage kako bi otkrila takve poreske obveznike i utvrdila iznose njihovih obaveza.[7]

Drugi element koji je neophodno precizirati su poreski oblici koji će biti obuhvaćeni poreskom amnestijom. Ograničavanjem amnestije na pojedine poreze ujedno se ograničava i tip poreskog obveznika na koga će se amnestija odnositi.[8]

Treći element je visina iznosa neplaćene poreske obaveze, kamate i kazni zbog neplaćanja, odnosno da li će amnestijom biti obuhvaćeni samo kamata i kazne ili i glavni dug.

Na kraju, bitno je odrediti i period trajanja amnestije. Naime, postoje poreske amnestije koje podrazumevaju unapred određen period trajanja (najčešće do godinu dana), ali i tzv. trajne amnestije koje predstavljaju konstantno otvorenu mogućnost za poreskog obveznika, koja je sastvani deo jednog poreskog sistema.[9] Dešava se da države uvode privremene amnestije, koje su predviđene da traju samo ograničeno vreme, nekoliko puta za redom, odnosno u kratkim vremenskim razmacima. Ustanovljeno je da ovakva praksa izuzetno negativno utiče na dobrovoljno ispunjavanje poreskih obaveza, odnosno na poreski moral uopšte.

Pro et contra – željene koristi i mogući troškovi poreske amnestije

Iako bi se iz prethodnog izlaganja moglo zaključiti da je u pitanju jednostavan i uvek delotvoran mehanizam, on se u praksi ipak pokazao kao veoma kontroverzan. Poreske amnestije imaju značajne negativne efekte, koji se ogledaju u visokim troškovima za državu koja ih sprovodi. Često se dešava da njena očekivana dejstva i pretpostavljeni pozitivni učinci budu značajno precenjeni.

Osnovna korist koja se postiže uvođenjem amnestija trebalo bi da bude uvećenje javnih prihoda. Pod tim se podrazumeva ne samo trenutno uvećanje, već i uvećanje prihoda do koga će doći u budućnosti, a koje će biti ostvareno zahvaljujući tome što su novi poreski obveznici podneli poreske prijave i time ‘ušli u sistem’ za buduće poreske periode. Amnestijom se, dakle, uvećava baza registrovanih poreskih obaveznika, kao i registrovanih poslovnih aktivnosti, čime se te aktivnosti preusmeravaju iz sive zone u legalne tokove.

Dodatna korist ogleda se u smanjivanju administrativnih troškova koji bi inače bili utrošeni na rad poreskih organa na otkrivanju poreskih obveznika i utvrđivanju poreza, koji će umesto toga, zahvaljujući amnestiji, biti obuhvaćeni dobrovoljnim prijavama.

Ponekad se mehanizam poreskih amnestija koristi i za ublažavanje efekata reformi poreskih sistema, posebno kada se radi o uvođenju strožih mera i postupaka u vezi sa prikupljanjem poreza. Tada se poreskim obveznicima omogućava da dobrovoljno prijave porez, iako su to prethodno propustili da učine, pre nego što na snagu stupi najavljena reforma poreskog sistema.[10]

No, brojne su negativne posledice poreskih amnestija. U literaruti se često naglašava činjenica da se njima prikuplja zapravo samo mali iznos sredstava i da je to uvećanje javnih prihoda kratkog veka. Na duži rok, poreske amnestije neretko dovode do umanjenja dobrovoljnog plaćanja poreza, a samim tim negativno utiču i na javne prihode.

Razlozi koji se navode u prilog ovom stavu su brojni. Činjenica je da će disciplinovani poreski obveznici, koji su dobrovoljno i na vreme ispunjavali svoje obaveze videti ovo kao nefer privilegiju za poreske obveznike koji nisu propisno postupali. Uvođenje amnestije čak može biti pokazatelj slabosti poreske administracije da otkrije i kazni učinioce poreske evazije, što će biti dodatno ohrabrenje za one poreske obveznike koji su se u poresku evaziju prethodno upustili.[11] Dodatni problem je i to da brojne države periodično ponavljaju uvođenje poreskih amnestija, što nikako ne bi smela biti praksa. Time se, naime, neutrališe pritisak na poreske obveznike da iskoriste ‘poslednju priliku’, kako se građanima amnestija najčešće predstavlja, da plate manji iznos poreza ili izbegnu kažnjavanje za počinjenu poresku evaziju. Nesumnjivo je da svaka nova poreska amnestija umanjuje kredibilitet države, a samim tim i verovatnoću da poreski obveznici dobrovoljno prijave i plate porez.

Amnestije su po samoj svojoj suštini diskriminišuća sredstva, jer povoljnije tretiraju obveznike koju su izvršili poresku evaziju. Njima se omogućava da plate manji iznos poreza od onog koji su platili obveznici koji su od početka postupali po zakonu, kao i onog koji su platili obveznici koje je poreska administracija otkrila i dodatno kaznila.[12]

Aspekti važni pri formulisanju programa poreske amnestije

Prethodno izlaganje ukazuje na to da programi poreske amnestije donose uvećanje javnih prihoda uz potencijalnu opasnost da negativno utiču na poreski moral građana. Stoga je izuzetno važno pre njihovog uvođenja izbalansirati koristi i moguće troškove koje bi navedeni program uzrokovao. Uspešnost sprovedenog programa amnestije može se adekvatno ocenjivati samo na osnovu poređenja ostvarenog povećanja javnih prihoda sa troškovima koje je navedeni program uzrokovao . Osim očiglednih i lako predvidivih troškova formulisanja i administriranja programa poreske amnestije, najozbiljniji trošak za državu u stvari predstavlja buduće opadanje broja poreskih obveznika koji dobrovoljno izvršavaju svoje obaveze.

Da bi poreska amnestija zaista imala željene efekte, aspekt na koji je posebno bitno obratiti pažnju jeste vreme njenog trajanja. Osim što je bitno da to zaista bude jedinstvena prilika za poreske obveznike koji su se upustili u poresku evaziju, odnosno da se programi amnestija ne ponavljaju u budućnosti, važno je i adekvatno odrediti i vreme trajanja samog programa. U praksi je utvrđeno da, koliki god da je rok njegovog trajanja (a kao idealan raspon navode se periodi od 2 meseca do godinu dana[13]), poreski obveznici najčešće se uključuju u program tek blizu isteka tog roka. Razlog je u tome što obveznici vode računa o ponašanju ostalih potencijalnih učesnika u poreskoj amnestiji i odlučuju se za prijavu i plaćanje poreza tek kada vide da i ostali koriste privilegiju koju im program amnestije nudi. Otuda se može zaključiti da je bolje da poreska amnestija traje čak i samo nekoliko meseci, čime će se dodatno uštedeti i značajni administrativni troškovi neophodni za administriranje programa amnestije.

Mnogo je verovatnije da će poreski obveznici učestvovati u amnestiji i da će ona biti uspešna ukoliko se uvede kao deo širih promena poreskog sistema. Naime, ukoliko je za poreskog obveznika bilo racionalno da izvrši poresku evaziju pre uvođenja poreske amnestije (jer je npr. postojala mala verovatnoća da dođe do poreske kontrole pa samim tim i mala verovatnoća da bude otkriven), a naknadno ne dodje i do unapređenja poreskog sistema, za njega će i dalje biti racionalno da postupa na isti način. Otuda je ključno da ovakav program bude samo jedan od elemenata neke značajnije promene, kao što je, recimo, reorganizacija poreske administracije ili pak postrožavanje mehanizama otkrivanja poreskih prekršaja i njihovih učinilaca. Samo tada, u strahu od budućih poreskih kontrola uz bolju organizovanost i opremljenost poreske administracije, koja uvećava verovatnoću da bude otkriven zbog izvršene poreske evazije, obveznik će iskoristiti amnestiju uz buduće blagovremeno postupanje u skladu sa poreskim propisima.[14]

Zaključak

Da bi poreska amnestija ispunila željene ciljeve, neophodno je da se reši osnovni uzrok zbog koga dolazi do znatnije poreske evazije. To su najčešće nedostaci samog poreskog sistema. Oni se odnose na slabosti poreske administracije, neefikasnost sistema prikupljanja poreza, nejasnoću, nedorečenost i česte izmene poreskih zakona kao i na previsoke poreske stope.[15] Naravno, rešavanje ovakvih problema zahteva dosta vremena i izmene koje su za to neophodne nije jednostavno sprovesti.

Kao što je već napomenuto, upravo amnestije koje se daju u okviru značajnijih izmena poreskog sistema postižu daleko bolje rezultate od onih koje se uvode samostalno. Otuda bi bilo poželjno izbegavati uvođenje amnestija kao samostalnih mera. U međuvremenu, dok traje proces reformisanja poreskog sistema i pre nego što su ispunjeni uslovi za uvođenje amnestija, kao jednostavnija mera, moglo bi se poreskim obveznicima omogućiti plaćanje poreskog duga na rate, u ograničenom vremenskom periodu. Time bi se povećali javni prihodi, a ujedno i poboljšao poreski moral, što su željeni ciljevi koji se imaju u vidu pre uvođenja svake poreske amnestije. Time bi se dodatno relaksirao i ekonomski položaj poreskih obveznika.

[1] Benno Torgler, ‘Tax Compliance and Tax Morale, a Theoretical and Emphirical Analysis’, Edward Edgar Publishing Ltd, Cheltenham, 2007, str. 3.

[2] Mala enciklopedija Prosveta, Knjiga I, Amnestija, Beograd, 1968, Redaktorski odbor: O. Bihalji Merin, B. Blagojević, V. Gligorić, R. Davidović, I. Đuričić, D. Milenković, str. 43.

[3] Ekonomista Erik Le Born pokazao je u studiji 2006. godine na primeru Sjedinjenih Američkih Država da je fiskalni deficit jedan od osnovnih i najznačajnijih faktora koji utiču na verovatnoću da dođe do uvođenja poreske amnestije.

[4] Katherine Baer, Eric Le Borgne, ‘Tax Amnesties: Theory, Trends and Some Alternatives’, International Monetary Fund, Washington DC, 2008, str. 55.

[5] Elliot Uchitelle, ‘The Effectivenes of Amnesty Programs in Selected Countries’, Federal Reserve Bank of New York, Quarterly Review/Autumn 1989, str. 48.

[6] Kao uspešan primer ovakve amnestije može se navesti program Italijanske vlasti iz 2014. godine, kojim je utvrđeno 60 milijardi evra neprijavljenih sredstava na osnovu 130 hiljada novih dobrovoljnih prijava. Od toga je predviđeno da će četvrtina navedene sume biti vraćena u Italiju. Razlog za ovakva predviđanja je taj što je amnestija predvidela opciju da sredstva ostanu u inostranstvu pod uslovom das u prijavljena u Italiji.

[7] James Alm, ‘Tax Policy Analysis: The Introduction of a Russian Tax Amnesty’, Georgia State University, Working Paper 98-6, 1998, str. 2.

[8] Ibid. str. 2.

[9] Trajne amnestije nisu česte danas, a i kada se govori o njima to su najčešće mehanizmi koji samo podsećaju na trajne amnestije. One postoje u Norveškoj, Švedskoj, Nemačkoj.

[10] Elliot Uchitelle, op. cit. str.49.

[11] Katherine Baer, Eric Le Borgne, ‘Tax Amnesties: Theory, Trends and Some Alternatives’, International Monetary Fund, Washington DC, 2008, str. 14.

[12] Carla Marchese, ‘Tax Amnesties’, 2014, str. 10.

[13] James Alm, op.cit, str. 3.

[14] James Alm, op.cit, str. 4.

[15] Katherine Baer, Eric Le Borgne, op.cit. str. 48.