Pravne posledice i prava stranaka povodom Ćutanja uprave

Autor: Ivana Bulatović

Reviziju sprovela: Vladana Kostić

Ćutanje uprave predstavlja jedan specifičan procesnopravni institut, koji se ogleda u neblagovremenom donošenju, odnosno nedonošenju upravnih akata a što ima različite pravne posledice1.

U pravnoj teoriji postoje različiti stavovi o dopuštenosti ili zakonitosti odnosno nedopuštenosti/nezakonitosti organa uprave na ovakvo (ne)postupanje. Naš zakonodavac2 ipak  ne kvalifikuje „ćutanje“ kao oblik nezakonitosti, već mu daje značenje negativnog rešenja.  Sadašnji nacrt budućeg Zakona tretira ovo pitanje na drugačiji način, ali o tome će biti reči nešto kasnije.

Članom 208. ZUP-a, predviđen je rok za izdavanje rešenja. Ukoliko se upravni postupak pokreće povodom zahteva stranke, ili po službenoj dužnosti ali u interesu stranke, nadležni  upravni organ je dužan da donese i dostavi („izda“) rešenje u zakonskom roku. Predviđeni rokovi ovim članom su „što pre“, odnosno, jedan mesec ili dva meseca, ili ukoliko posebnim zakonima nije drugačije određeno. Koji od ova dva roka će  biti  relevantan  za izdavanje rešenja zavisi  od više činjenica (npr. da li se sprovodi posebni ispitni  postupak).

Elemente upravno-pravne zaštite i sankcionisanja ćutanja uprave,  nalazimo  u  drugom  stavu člana 208 ZUP-a. Tako, stav drugi reguliše upravo pitanje na šta  stranka  ima  pravo  u slučaju kada organ ne donese rešenje u propisanom roku.  Zakonodavac  je  ovom  odredbom imao za cilj zaštitu interesa i prava stranaka, pa je, svom širokom dijapazonu primenjivanja žalbe predvideo još i mogućnost izjavljivanja iste u slučaju kada prvostepeno rešenje nije doneto. Ukoliko prvostepeni organ nije doneo rešenje u propisanom roku, uzima se kao da je zahtev odbijen (negativni upravni akt), pa stranka u tom slučaju ima pravo – da podnese žalbu drugostepenom organu zbog ćutanja administracije ili, kada žalba nije dozvoljena, da pokrene upravni spor pred nadležnim sudom.

Dakle, „ćutanje administracije“ se pravno izjednačava sa odbijanjem zahteva stranke. Ovakvo rešenje zasniva se na fikciji – da je organ uprave odlučio, i pravnoj pretpostavci – da je odlučio negativno, odnosno, da je zahtev odbio. Ovakav model „ćutanja“ uprave kao negativnog akta je i u uporednom pravu dominantan i opšteprihvaćen. On odražava tradicionalno državno- birokratski stav da treba čekati, da su država i uprava uvek u  pravu3.

Opšte je pravilo da je rok za žalbu prekluzivnog karaktera i da iznosi 15 dana od dana dostavljanja rešenja (opšti rok za žalbu). Kako u ovom slučaju nemamo akt organa uprave, tako stranka ne može „zakasniti“ sa podnošenjem redovnog pravnog leka. Žalba može biti samo odbačena kao preuranjena, odnosno, stranka mora sačekati da protekne rok za  izdavanje  rešenja, te nakon proteka tog roka, izjaviti žalbu bilo kada (do eventualnog momenta donošenja rešenja).

Zakon predviđa, u članu 236. da, ukoliko su ispunjeni svi formalni uslovi za usvajanje žalbe zbog „ćutanja administracije“, drugostepeni organ će zatražiti od prvostepenog da mu dostavi izveštaj  i saopšti razloge  zbog  kojih  rešenje  nije doneto  u  roku  (jedan  odnosno  dva  meseca).

Ukoliko su razlozi opravdani (npr. teškoće u vezi sa rešavanjem prethodnog pitanja, ponašanje stranke, ažurnost i efikasnost rada organa)4, odrediće prvostepenom organu rok za donošenje rešenja koji ne može biti duži od jednog  meseca.

Međutim, ako rešenje nije doneto iz opravdanih razloga tada će  drugostepeni  organ  naložiti da mu se dostave kompletne spise predmeta, i sam sprovesti postupak i doneti rešenje. Izuzetno, iz razloga ekonomičnoti, drugostepeni može naložiti da prvostepeni izvrši određene radnje i prikupi potrebne podatke koje će kasnije dostaviti drugostepenom da bi ovaj odlučio o predmetnoj upravnoj stvari i sam doneo  rešenje.

Bitno je naglasiti, da je i ovde zakonodavac imao u vidu interes stranke, pa, da ne bi došlo   do odugovlačenja postupka, stvaranja nepotrebnih troškova i pravne nesigurnosti, rad drugostepenog organa je takođe vremenski ograničen. Tako, drugostepeni organ mora doneti i dostaviti rešenje stranci „što pre“, a najkasnije u roku od dva meseca. Ukoliko u ovom slučaju rešenje izostane, a kako ne postoji trostepenost u odlučivanju, stranka ima pravo da pokrene upravni spor5.

Kod „ćutanja“ uprave u upravnom postupku, kao što je napred navedeno, drugostepeni organ će tražiti od prvostepenog opravdanje ili sam sprovesti postupak i doneti rešenje, dok kod upravnog spora zbog „ćutanja“ uprave, sud neće donositi rešenje već će on samo odlučivati o zakonitosti konačnog upravnog akta (odnosno pretpostavljenog negativnog akta). U slučaju da  sud poništi upravni akt, tužilac ne može na osnovu sudske presude direktno da ostvari svoje  pravo, već tek na osnovu naknadno donetog akta koji je tuženi (uprava) dužna da donese (na osnovu presude). Takođe u upravnom sporu ne postoji fikcija o donetom i pretpostavka o negativnom aktu.

Valja pomenuti da Zakoni6  predviđaju i regulišu i druge slučajeve „ćutanja“ uprave (osim

„ćutanja“ prvostepenog i drugostepenog upravnog organa) koji se mogu javiti,  mada svakako ređe. Tako, regulisano je ćutanje uprave u vezi sa vanrednim pravnim sredstvima u upravnom postupku (čl. 254.st.3. ZUP), ćutanje u vezi sa izvršenjem pravosnažne sudske presude doneste u upravnom sporu (čl.71. ZUS) i druga.

U praksi ulaganje žalbe zbog „ćutanja administracije“ nije česta pojava. Ovo zato što, obično, do produženja roka za donošenje i dostavljanje rešenja dolazi iz razloga vezanih za ponašanje stranke (npr. stranka u toku postupka moli za naknadni rok za postupanje, traži odlaganje izvršenja neke procesne radnje, predlaže saslušanje svedoka koje treba  uredno  pozvati, veštačenje i dr.)7.

Za kraj, bitno je napomenuti da se već duže vreme govori o donošenju novog Zakona o opštem upravnom postupku, a u cilju obezbeđenja modernije uprave i efikasnije zaštite prava građana. Tako, u vezi sa obrađivanom temom, novi nacrt zakona predviđa i drugačije rešenje u pogledu „ćutanja uprave“. Novinu predstavlja regulativa da će se „ćutanje uprave“ smatrati uvažavanjem zahteva, osim ukoliko drugačije nije propisano. U funkciji pravne  sigurnosti,  u ovom nacrtu, ustanovljeno je pravo stranke da traži potvrdu da je njen zahtev usvojen, a ukoliko organ i dalje ne postupa, može se pokrenuti upravni spor, u cilju dobijanja pomenute potvrde. Naravno,  ovo  rešenje  još  nije  deo  pozitivnog  zakonodavstva,  već,  za sada,  samo ideja koja ima za cilj da „natera“ upravu na postupanje i akciju. Za razliku od sadašnjeg rešenja, ovo ponuđeno napušta duboko ukorenjen stav o „apriorističkoj svetosti uprave“8. Da li će u budućnosti ovo biti usvojeno, i ako bude usvojeno da li će  u praksi  dati  pozitivne rezultate,  ostaje nam da vidimo.

Literatura :

1 S.Lilić, „Upravno pravo i upravno procesno pravo„, Sl.glasnik 2009.

2 Upravni postupak, i u okviru, njega ćutanje uprave, regulisano je Zakonom o opštem upravnom postupku (Sl. glasnik 33/97, 31/01)

3 S.Lilić, „Upravno pravo i upravno procesno pravo„, Sl.glasnik 2009.

4 Z. Tomić, Opšte upravno pravo, Beograd 2009.

5 tzv „neredovni upravni spor“ kao spor protiv nepostojećeg akta organa uprave.

6 Zakon o opštem upravnom postupku (Sl. glasnik 33/97, 31/01) i Zakon o upravnim sporovima (Sl. glasnik 111/09).

7 S. Janojlić, G. Stanojčić, Komentar zakona o opštem upravnom postupku, Beograd, 2008