Privatno-javno partnerstvo u Srbiji

Autor: Maja Dobrić

Reviziju sproveo: Marko Todorović

U međunarodnoj praksi, javno-privatno partnerstvo definiše se kao oblik saradnje između privatnih i javnih partnera koji zajedno rade na implementaciji investicionih projekata i pružanju javnih usluga.1 Prema definiciji Međunarodnog monetarnog fonda,2 radi se o ugovornim odnosima u okviru kojih privatni sektor preuzima obezbeđivanje infrastrukture i usluga, koje je tradicionalno obezbeđivala javna uprava, a Svetska banka3 precizira da se projekti javnoprivatnog partnerstva odnose na investiranje i pružanje usluga, koje tradicionalno pruža javni sektor, pri čemu privatni sektor preuzima veliki deo rizika, a javni sektor zadržava važnu ulogu u obezbeđivanju usluga ili preuzimanju značajnih rizika projekta. Evropska komisija4 javnoprivatno partnerstvo definiše kao prenos sprovođenja i finansiranja investicionih projekata s javnog sektora na privatni sektor.

Na sličan način javno-privatno partnerstvo definisano je i u našem pozitivnom pravu. Tako, prema odredbama Zakona o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama5, javno-privatno partnerstvo predstavlja dugoročnu saradnju javnog6 i privatnog partnera radi obezbeđivanja finansiranja, izgradnje, rekonstrukcije, upravljanja ili održavanja infrastrukturnih i drugih objekata od javnog značaja i pružanja usluga od javnog značaja, a može biti institucionalno ili ugovorno,7 kao i koncesija kao poseban oblik ugovornog javno-privatnog partnerstva.

Sve veća potreba za izgradnjom nove javne infrastrukture i ulaganje u dobra u opštoj upotrebi, kao i za obezbeđivanjem kvalitetnih usluga od opšteg interesa u uslovima nedovoljnih budžetskih sredstava ukazala je na potrebu optimizacije efikasnosti, delotvornosti i ekonomičnosti korišćenja budžetskih sredstava (veća vrednost za uloženi novac) i dovela do porasta tražnje za privatnim izvorima finansiranja ovih projekata.8

Osnovni elementi koncepta javno-privatnog partnerstva su jasna alokacija odgovornosti, podela rizika i dug rok trajanja partnerstva. Podela rizika omogućava da svaki od partnera preuzme rizik kojim može da upravlja na najadekvatniji način,9 čime se postiže veća efikasnost ovih projekata. Koncept javno-privatnog partnerstva oslobađa javnog partnera dobrog dela troškova koje bi inače morao da snosi i smanjuje problem fiskalnog pritiska, a istovremeno mu omogućava da koristi upravljačke, tehničke, finansijske i inovativne sposobnosti privatnog partnera10.

Koncept javno-privatnog partnerstva, koji se prvi put pojavljuje u našem pravnom sistemu, predstavlja bolju opciju od dosadašnjih modela finansiranja investicija (npr. zaduživanje u inostranstvu, korišćenje sredstava „Nacionalnog investicionog plana“, finansiranje od strane javnih preduzeća ili direktno iz budžeta), koji su se pokazali kao nedovoljno efikasni. Do donošenja Zakona o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama, ova oblast bila je uređena mnoštvom pojedinačnih propisa, s tim što ključna pitanja nisu bila regulisana na odgovarajući način. Pre ovog zakona, na republičkom nivou bilo je par neuspelih pokušaja javno-privatnog partnerstva zasnovanog na Zakonu o koncesijama,11 koji je predviđao komplikovanu i dugotrajnu proceduru dodele koncesije. U praksi ovaj institut nije dao željene rezultate – od pet zaključenih ugovora o koncesiji u oblasti rudarstva i izgradnje autoputeva, samo jedan je ostao na snazi – koncesija data multinacionalnoj kompaniji „Rio Tinto“ za eksploataciju i istraživanje bornih ruda,12 dok su preostala četiri ugovora raskinuta. Brojni potencijalni projekti uopšte nisu realizovani ili su započeti, a nisu okončani (npr. postupak dodele koncesije za deponiju u Vinči obustavljen na neodređeno vreme). Neuspešno su završeni tenderi za koncesije za izgradnju autoputa Horgoš – Požega i terminala za prtljag na Beogradskom aerodromu13. Sve u svemu, do sada koncesije i javno privatna partnerstva nisu zaživela na republičkom nivou.

Na lokalnom nivou, investicije privatnog sektora u infrastrukturu vršene su u skladu sa Zakonom o komunalnim delatnostima iz 1997. godine,14 koji je davao mogućnost da se obavljanje komunalne delatnosti poveri drugom preduzeću.15 Ovaj Zakon predstavlja temelj većine javno – privatnih partnerstava koja funkcionišu na nivou lokalne samouprave u Srbiji, a najviše ih je u sektoru održavanja čistoće i upravljanju otpadom. To su, na primer, A.S.A. Kikinda d.o.o, kao javno-privatno partnerstvo strane kompanije A.S.A. u vlasništvu španskih investitora i Skupštine opštine Kikinda, A.S.A. Vrbak, odnosno A.S.A. Eko d.o.o, kao javno-privatno partnerstvo iste strane firme sa grupom opština iz Šumadije (institucionalni oblik javnoprivatnog partnerstva) i TROJON&FICHER EKO – mešovita srpsko-nemačka kompanija, kojoj su opštine Žagubica, Žabari, Malo Crniće, MZ Rabrovo (Kučevo) i Smederevska Palanka poverile obavljanje komunalne delatnosti sakupljanja i odlaganja čvrstog otpada.16

Do sada je priliv privatnog kapitala zabeležen najviše u sektorima koji zahtevaju manje investicije (kao što su usluge parkiranja ili upravljanja čvrstim otpadom), jer su finansijska ulaganja najmanja (do 40 miliona evra), a najmanji je i rizik17. Najveće investicije zahtevaju sektori vode i kanalizacije (prema nekim procenama, za Beogradski vodovod i kanalizaciju je potrebno obezbediti investiciju od čak 987 miliona evra).18 Što se tiče trenutnog svetskog trenda javno – privatnih partnerstava, najviše ovakvih projekata je u oblasti saobraćaja i puteva, izgradnje mostova, sportskih hala i telekomunikacija.

Kod nas još uvek ne postoji značajnija praksa u pogledu projekata javno-privatnog partnerstva, s obzirom na to da je Zakon o javno-privatnom partnerstvu stupio na snagu u decembru prošle godine. Možda najpoznatiji projekat javno – privatnog partnerstva za sada se sprovodi u oblasti javnog prevoza u Beogradu (Sistem za naplatu karata i upravljanje vozilima u javnom prevozu u Beogradu – popularni Bus Plus). Iako se formalno ne radi o projektu javnoprivatnog partnerstva, s obzirom da je zasnovan na ugovoru zaključenom pre stupanja na snagu Zakona o javno-privatnom partnerstvu,19 u ovom projektu suštinski je ostvaren partnerski odnos karakterističan za javno-privatno partnerstvo. Naime, Grad Beograd, Direkcija za javni prevoz, zaključila je sa najpovoljnijim ponuđačem na tenderu20 ugovor o uspostavljanju i obezbeđenju funkcionisanja sistema za naplatu karata i upravljanje vozilima u javnom prevozu, prema kome privatni partner ima obavezu da obezbedi predmetni sistem, obezbedi distribuciju karata i kontrolu njihovog korišćenja u vozilima javnog prevoza, a kao naknadu za to ima pravo na procentualno učešće u prihodu od prodatih karata.21

Očekuje se da će Vladina Komisija za javno – privatno partnerstvo, koja je osnovana u februaru ove godine22 sa zadatkom da pruža stručnu pomoć pri realizaciji projekata javnoprivatnog partnerstva i koncesija u svakom slučaju doprineti razvoju ovog koncept i kod nas.


Literatura:

Zakon o koncesijama („Službeni glasnik Republike Srbije “ br. 55/2003)

Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama („Službeni glasnik Republike Srbije“, br. 88/2011)

Milisav Aleksić, „Karakteristike strukture nekih javno privatnih partnerstava u oblasti upravljanja čvrstim otpadom u Srbiji”,  prezentacija održana u okviru Programa podrške razvoju infrastrukture lokalne samouprave (waste-environment.vin.bg.ac.rs/dvd/ppt_srp/9.ppt)

Odluka o obrazovanju Komisije za javno-privatno partnerstvo („Službeni glasnik Republike Srbije“, br. 13/2012)

http://www.lokalnirazvoj.rs

http://www.imf.org

http://ppp.worldbank.org

http://www.parlament.rs

http://www.busplus.rs           


1 Mr Ljiljana Brdarević, „Razvoj lokalne infrastrukture kroz javno – privatna partnerstva, Priručnik za lokalne vlasti“, izrađen u okviru USAID Projekta održivog lokalnog razvoja, objavljen na: http://www.lokalnirazvoj.rs/assets/files/LOKALNA%20INFRASTRUKTURA.pdf, str. 5.

2 IMF Public Private Partnership, Prepared by the Fiscal Affairs Department (In consultation with other departments, the World Bank, and the Inter-American Development Bank), Approved by Teresa Ter-Minassian, March 12, 2004, str. 3. i 4, objavljeno na: http://www.imf.org/external/np/fad/2004/pifp/eng/031204.pdf

3 Navedeno prema: „A World Bank Resource for PPPs in Infrastructure”, objavljeno na: http://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/.

4 The EPEC (European PPP Expertise Centre), PPP Guide, str. 1, objavljeno na http://www.eib.org/epec/g2g/intro2-ppp.htm.

5  Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama („Službeni glasnik Republike Srbije“, br. 88/2011).

6  Javni partner može biti Vlada, u ime Republike Srbije, Vlada autonomne pokrajine i skupština jedinice lokalne samouprave po poslovima iz njihove nadležnosti i javno preduzeće, ako je posebnim propisima za to ovlašćeno.

7 Član 7 Zakona. Prema članu 9. Zakona, institucionalno javno-privatno partnerstvo ostvaruje se u okviru zajedničkog privrednog društva kao nosioca realizacije projekta, čiji članovi su javni i privatni partner. Ovaj odnos može se ostvariti kroz zajedničko osnivanje novog privrednog društva ili sticanje vlasničkog udela, odnosno dokapitalizaciju postojećeg privrednog društva. Ugovorno javno-privatno partnerstvo regulisano je članom 8. Zakona, a nastaje zaključenjem ugovora između javnog i privatnog partnera (javni ugovor), kojim se u cilju realizacije projekta javnoprivatnog partnerstva uređuju međusobna prava i obaveze ugovornih strana, a čiji sadržaj je uređen članom 48. Zakona. Prema članu 10. Zakona, koncesija je poseban oblik ugovornog javno-privatnog partnerstva kod koga je ugovorom uređeno komercijalno korišćenje prirodnog bogatstva, odnosno dobra u opštoj upotrebi koja su u javnoj svojini ili obavljanje delatnosti od opšteg interesa, a koje javno telo ustupa domaćem ili stranom licu na određeno vreme, pod posebno propisanim uslovima, uz plaćanje koncesione naknade, pri čemu privatni partner snosi rizik vezan za komercijalno korišćenje predmeta koncesije.

8 Iz obrazloženja Predloga zakona o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama, objavljenog na http://www.parlament.rs/акти/донети-закони/у-сазиву-од-11-јуна-2008.1533.html.

9  Član 7. Zakona.

10 Prema čl. 7. Zakona, privatni partner ima obavezu da od javnog partnera preuzme projektovanje, izgradnju, odnosno rekonstrukciju javne infrastrukture, uz jednu ili više obaveza, kao što su: finansiranje, upravljanje i održavanje u cilju pružanja usluga od javnog značaja krajnjim korisnicima iz okvira nadležnosti javnog partnera, ili u cilju obezbeđivanja neophodnih preduslova javnom partneru za pružanje usluga od javnog značaja iz okvira njegovih nadležnosti, ili pružanje usluga od javnog značaja iz okvira nadležnosti javnog partnera krajnjim korisnicima.

11  Zakon o koncesijama („Službeni glasnik Republike Srbije “ br. 55/2003).

12 Komentar Zakona o javno – privatnom partnerstvu i koncesijama – „Službeni glasnik Republike Srbije“, br. 88/2011, Paragraf lex.

13  Isto.

14   „Službeni glasnik Republike Srbije“, br. 16/97 i 42/98.

15 Čl. 8, čl. 11. st. 2, čl. 12, čl. 27. i čl. 28. st. 2. Zakona.

16Milisav Aleksić , „Karakteristike strukture nekih javno privatnih partnerstava u oblasti upravljanja čvrstim otpadom u Srbiji”, prezentacija održana u okviru Programa podrške razvoju infrastrukture lokalne samouprave, održanog 17. i 18. juna 2009. u okviru MISP projekta (Municipal Infrastructure Support Program), finansiran sredstvima Evropske unije – waste-environment.vin.bg.ac.rs/dvd/ppt_srp/9.ppt.

17 Komentar Zakona o javno – privatnom partnerstvu i koncesijama.

18 Mr Ljiljana Brdarević, „Razvoj lokalne infrastrukture kroz javno – privatna partnerstva“, Priručnik za lokalne vlasti, u okviru USAID Projekta održivog lokalnog razvoja, str. primeri VII i VIII, koji citiraju Upravu za vode Grada Beograda.

19  Ugovor je zaključen septembra 2010. godine, a Zakon je stupio na snagu krajem 2011. godine.

20  Međunarodni konzorcijum koji predvodi kompanija Apex Solution Technology d.o.o Beograd.

21  Dostupno na: http://www.busplus.rs/index.php

22  Odluka o obrazovanju Komisije za javno-privatno partnerstvo („Službeni glasnik Republike Srbije“, br. 13/2012).