Ustav Kraljevine Jugoslavije od 3. septembra 1931.

Reviziju sprovela: Sandra Dragović

Autor: Igor Živkovski

1. Karakteristike Septembarskog ustava

Prilikom donošenja Ustava Kraljevine Jugoslavije od 3. septembra 1931. godine, tzv. Septembarskog ustava, nije učestvovalo i narodno predstavništvo. On predstavlja jednostrani akt monarha pa je, prema tome, njegova prva karakteristika da pripada kategoriji oktroisanih ustava.

Prema odredbi člana 114 Septembarskog ustava, o izmenama Ustava rešavaju zajednički Kralj i Narodno predstavništvo, tj. organi koji odlučuju i o zakonima, ali se postupak izmene razlikuje od postupka donošenja zakona. Prema članu 115 predlog za izmenu i dopunu Ustava mogu podneti i Kralj i Narodno predstavništvo. Ako je predlog dao Kralj, on ga – u formi ukaza – saopštava Senatu i Skupštini, koja će odmah zatim biti raspuštena, a nova sazvana u roku od četiri meseca. U slučaju da je inicijativa potekla od strane jednog doma Narodnog predstavništva, predlog mora biti usvojen većinom od 3/5 članova toga doma. Drugi dom o predlogu rešava, takođe, većinom od 3/5 ukupnog broja svojih članova. Ukoliko ga drugi dom ne bi usvojio, smatralo se da predlog nije ni postojao, a ako su ga usvojila oba doma, onda Kralj tom predlogu ne daje potvrdu kao zakonima, već se on objavljuje u formi dve jednake rezolucije domova Narodnog predstavništva koje će „odmah proizvoditi svoje dejstvo”, odnosno Skupština se raspušta a nova se mora sazvati u roku od četiri meseca. Nova Skupština predstavlja redovnu skupštinu, koja sa Senatom donosi konačnu odluku o izmenama i dopunama Ustava. Za donošenje te odluke propisana je većina od „polovine više jedan od ukupnog broja članova Senata, odnosno Skupštine. Kralj može uskratiti potvrdu tekstu izmena o kojima se Narodno predstavništvo složilo. Ukoliko se, pak, Senat i novoizabrana Skupština ne bi složili u pogledu izmene Ustava, primenjivao bi se postupak donošenja zakona predviđen članom 64 Ustava. Kako se izmene i dopune oktroisanog ustava nisu mogle vršiti načinom predviđenim za donošenje ili izmenu zakona, već po specijalnom postupku i posebnim kvorumom članova oba doma Narodnog predstavništva, to je on, po svojoj formalnopravnoj moći, pripadao kategoriji krutih ustava.

Član 22 predviđao je da je svojina zajamčena i time je izričito garantovana neprikosnovenost privatne svojine. Septembarski ustav je članom 23 garantovao slobodu „rada i ugovaranja u privrednim odnosima”. Time je utvrđivao prava građana da u okviru svoje privredne delatnosti mogu postupati po svojoj slobodnoj volji i na taj način, usvajao načelo ekonomskog liberalizma. Članovi 22 i 23 pravno su sankcionisali kapitalistički društveno-ekonomski sistem u Kraljevini Jugoslaviji.

Oktroisani ustav je, takođe, sadržao niz odredaba kojima je proklamovao prava građana kao što su: jednakost građana pred zakonom, lična sloboda, zabrana izgnanstva iz države, nepovredivost stana, sloboda vere i savesti, sloboda štampe, udruživanja, zbora i dogovora i neka druga prava građana. Proklamajući osnovna prava građana, Ustav ih istovremeno garantuje samo „u granicama zakona”, pa su proklamovane slobode i prava vredeli samo u principu. Ustav je, npr. garantovao slobodu štampe i udruživanja, a zakonodavac je tu slobodu građanima stvarno oduzeo.

Iako je Ustav proklamovao načelo podele vlasti, postojala je stvarno jedna državna vlast, čije su funkcije bile koncentrisane u kraljevim rukama, pa je na taj način bio sproveden princip jedinstva vlasti. Kako je kralj u oblasti zakonodavstva i uprave imao niz funkcija, koje nije samo formalno već i stvarno obavljao, možemo zaključiti da je Kraljevina Jugoslavija po Oktroisanom ustavu bila prava monarhija, iako je pored monarha postojalo i Narodno predstavništvo kao vrhovni organ vlasti. To potvrđuje i činjenica da se ni izmene i dopune Septembarskog ustava nisu mogle vršiti bez kraljevog pristanka. Sprovođenjem sistema monarhijske vlade bila je isključena primena načela narodne suverenosti. Septembarski ustav je utvrđivao centralističko uređenje države. Državna uprava se vršila preko niza upravnih organa, hijerarhijski organizovanih i potčinjenih pojedinim ministrima koji su bili neposredno odgovorni kralju.

Organizaciju aparata vlasti karakteriše potčinjenost svih državnih organa monarhu, pa je, prema tome, ovaj Ustav stvarno sankcionisao, iako ne otvoreno, apsolutistički režim u Kraljevini Jugoslaviji. Iz niza odredaba Septembarskog ustava posredno je proizilazilo da on prihvata tezu o nacionalnom unitarizmu, odnosno integralnom jugoslovenstvu.

Karakteristiku Septembarskog ustava predstavljala je i mogućnost privremenog faktičkog suspendovanja ustavnih i zakonskih propisa. Prema članu 116 Ustava „u slučaju rata, mobilizacije, nereda i pobune koji bi doveli u pitanje javni poredak i sigurnost države ili kad su do te mere uopšte ugroženi javni interesi, Kralj može, u tom izuzetnom slučaju, ukazom narediti da se privremeno preduzmu sve izvanredne,neophodno potrebne mere u celoj Kraljevini ili u jednom njenom delu nezavisno od ustavnih i zakonskih propisa.”1

U vezi s pitanjem obustave ili suspenzije Ustava, treba ukazati na jednu odredbu člana 29 Ustava, koji govori o Kraljevim funkcijama, odnosno njegovoj vlasti. Ova odredba propisuje da je „Kralj je zatočnik narodnog jedinstva i državne celine. On je čuvar njihovih svagdašnjih interesa.”Po ovoj ustavnoj odredbi, Kralj je bio dužan da se stara o očuvanju narodnog jedinstva i integriteta i ona se, u nešto izmenjenom obliku, nalazila u tekstu kraljeve zakletve utvrđene članom 39 Ustava. Drugim rečima,pomenutom odredbom člana 29 data su Kralju – pod vidom staranja o jedinstvu naroda i državnoj celini – takva izuzetna ovlašćenja na osnovu kojih je mogao, u cilju očuvanja postojećeg društvenog i državnog poretka, čak i ukinuti postojeći Ustav.

                                                   2. Organi vlasti prema Septembarskom ustavu

Ovim odeljkom, koji je nosio naslov „Državna vlast”, Ustav je proklamovao načelo podele vlasti, odnosno trodeono načelo. Član 35 Ustava govori o načinu vršenja državne vlasti, pokazuje da Ustav stoji na stanovištu jedinstva državne vlasti, a ono što se deli to su samo funkcije vlasti: zakonodavna, upravna i sudska”. Drugim rečima, izraz „državna vlast” značio je stvarno to da u Kraljevini Jugoslaviji, po ovom Ustavu, nisu postojale tri vlasti, nezavisne jedna od druge, već tri funkcije jedne državne vlasti. Zakonodavnu funkciju vršili su zajednički Kralj i Narodno predstavništvo. Kralj je bio i šef upravne vlasti. Isto tako, iako su sudovi vršili sudsku vlast, oni su svoje presude izricali u ime Kralja koji je, takođe, imao i pravo amnestije i pomilovanja.

Za položaj Kralja po oktroisanom ustavu karakteristično je, pre svega, to da je njegova ličnost neprikosnovena (član 35). Kako je kralj u vršenju svojih funkcija, odnosno svoje vlasti neodgovoran, to za sve akte kraljevske vlasti odgovaraju resorni ministri, odnosno ministarski savet. Kao što je već istaknuto, zakonodavnu vlast u Kraljevini Jugoslaviji vršili su kralj i Narodno predstavništvo. Kako je Narodno predstavništvo, po oktroisanom ustavu, bilo sastavljeno od Senata i Narodne skupštine – koji su u zakonodavstvu bili ravnopravni – to su postojala tri zakonodavna faktora, od kojih je jedan bio Kralj.

U vršenju svoje zakonodavne vlasti Kralj je, pre svega, raspisivao izbore, sazivao, otvarao i zaključivao sednice Narodnog predstavništva i imao je zatim pravo zakonodavne inicijative i potvrđivanja zakona, kao i pravo da raspusti Narodnu skupštinu.Po odredbama Oktroisanog ustava jedan zakonski predlog postaje zakon ako ga usvoje oba doma Narodnog predstavništva i Kralj ga potvrdi. Vladini zakonski predlozi mogli su se podnositi na rešavanje bilo Skupštini, bilo Senatu. Kada je zakonski predlog usvojen u jednom domu, onda se dostavljao drugom domu na rešavanje. Ako ga je i drugi dom prihvatio, zakonski predlog se smatrao usvojenim od strane Narodnog predstavništva i podnosio Kralju na potvrdu. Ako se domovi (Senat i Skupština) nisu mogli složiti oko zakonskog predloga, odlučivao bi Kralj.

Jedno od najznačajnijih Kraljevih prava u oblasti zakonodavstva predstavljalo je njegovo pravo da raspusti Narodnu skupštinu. Odluka o raspuštanju Skupštine predstavlja zajednički akt Kralja i vlade.

U tesnoj vezi s pitanjem raspuštanja Narodne skupštine, jeste i pitanje određivanja rokova u kojima se imaju sprovesti izbori za novi parlament i on sazvati. Većina ustava određuje ove rokove što ima za cilj da izvršnoj vlasti oduzme mogućnost da u slučaju raspuštanja parlamenta vlada dugo bez saradnje i nadzora Narodnog predstavništva.

Vidovdanski ustav je – kao što smo videli – predviđao u članu 52 da „Kralj ima pravo da raspusti Narodnu skupštinu, ali ukaz o raspuštanju mora da sadrži naredbu za nove izbore najdalje u roku od tri meseca i naredbu za saziv Narodne skupštine, najdalje za četiri meseca od dana raspuštanja Skupštine”.3

Septembarski ustav, dajući Kralju pravo da raspusti Narodnu skupštinu i naredi nove izbore, ne sadrži, međutim, i odredbu o rokovima u kojima se imaju održati izbori i sazvati nova Skupština. Ovi rokovi bili su sadržani u Zakonu o izboru narodnih poslanika za Narodnu skupštinu od 10. septembra 1931. godine. Prema članu 27 Ustava upravnu vlast vrši Kralj preko odgovornih ministara.

Prema tome, Kralj je bio šef i upravne vlasti. Sa svoje strane ministri su bili odgovorni Kralju, i on ih je kao predsednika Ministarskog saveta, imenovao i razrešavao. Kralj je po Septembarskom ustavu obavljao i određene funkcije u oblasti pravosuđa. Tako je on vršio postavljanje sudija, a pored toga imao je pravo amnestije i pomilovanja. Septembarski ustav je u svom članu 55 propisivao da aktivno biračko pravo za izbor poslanika za Narodnu skupštinu imaju svi rođeni ili prirođeni državljani Kraljevine Jugoslavije koji su navršili dvadeset i jednu godinu, ali je odmah dodao da ovo pravo vršiti aktivni oficiri i vojnici pod zastavom, kao i to da će „zakon rešiti o ženskom pravu glasa”. Proklamujući izvesna prava građana Ustav je ostavljao mogućnost da se ona zakonom ukinu. Tako je i ovom prilikom dozvolio zakonodavcu da on odluči da li će pripadnice ženskog pola imati ili ne pravo glasa, a zakonodavac je propisao da one to pravo nemaju. Prema tome, u Kraljevini Jugoslaviji nije postojalo opšte biračko pravo jer je Ustav predviđao postojanje cenzusa uzrasta ili doba i zanimanja, a ovim uslovima su Zakon o izboru poslanika za Narodnu skupštinu i Zakon o biračkim spiskovima dodali još i cenzus pola i domocila. Senat i Narodna skupština imali su, po Septembarskom ustavu, pravo izbora Predsedništva, zakonodavne inicijative i donošenja zakona i budžeta, pravo odobravanja međunarodnih ugovora zaključenih od strane Kralja i vođenja „anketa istrage u izbornim i čisto administrativnim pitanjima”. Članovi Senata i Skupštine imali su i pravo podnošenja pitanja i interpretacija ministrima.

Po Septembarskom ustavu, ako se domovi Narodnog predstavništva ne bi složili u pogledu budžeta ili budžetskih dvanaestina, stari budžet je produžavao Kralj ukazom. Tako se Kralj pojavljivao kao arbitar ako Skupština i Senat nisu postigli saglasnost u

vezi sa budžetom. Narodno predstavništvo je odobravalo i međunarodne ugovore koje je Kralj zaključivao sa drugim zemljama.

Usvajajući načelo nezavisnosti sudova, Septembarski ustav je propisao da su sudovi nezavisni, da u izricanju pravde, ne stoje ni pod kakvom vlašću no samo sude po zakonima i da se sudovi i sudske nadležnosti mogu ustanoviti samo zakonom. Članom 118 prelaznih naređenja Ustav, zadržani su na snazi svi zakoni doneti pre 3. septembra 1931. godine, osim Zakona o kraljevskoj vlasti i o vrhovnoj državnoj upravi, dok se redovnim putem ne ukinu ili izmene. Na osnovu ove ustavne odredbe, svi zakoni izdati od strane kralja u periodu neprikosnovene monarhodiktature (1929-1931.) dobili su snagu ustavnih propisa i morali su se primenjivati čak i u slučaju njihove nesaglasnosti sa Ustavom. Tako je Ustav, kao što smo videli, proklamovao izvesna načela i principe i garantovao prava i slobode građana ostavljajući istovremeno na snazi neke zakone izdate za vreme diktature koji ta načela nisu usvajali.

                                      3. Revizije ustava Kraljevine Jugoslavije od 3. septembra 1931.

Promene Septembarskog ustava, izvršene donošenjem Uredbe o Banovini Hrvatskoj 26. avgusta 1939. godine i državnim udarom 27. marta 1941. godine nisu bile izvedene po odredbama odeljka XII Ustava koje su određivale način njegove izmene.

Uredbom o Banovini Hrvatskoj, posle sporazuma zaključenog između Dragiše Cvetkovića i Vlatka Mačeka, izvršena je prva revizija Septembarskog ustava.4  Prema sporazumu Cvetković-Maček, predviđeno je obrazovanje zajedničke vlade, koja će osnovati Banovinu Hrvatsku, preneti na nju odgovarajuću nadležnost i doneti

neophodne političke zakone. Predviđen je i teritorijalni obim Banovine, prenete su određene ingerencije (iz oblasti poljoprivrede, trgovine, industrije, socijalne politike…) na Banovinu, ali, poslovi od posebnog značaja po opšte interese, ostaju u nadležnosti državne vlasti. Banovina Hrvatska je uživala finansijsku samostalnost. Zakonodavnu vlast u Banovini vrše Kralj i Sabor zajednički. Upravnu vlast vrši Kralj preko Bana, kojeg imenuje i razrešava sam Kralj. Ban odgovara za svoj rad Kralju i Saboru. Sudsku vlast vrše sudovi, čije se presude izriču u ime Kralja, a na osnovu zakona. Uredbom se predviđa postojanje Ustavnog suda. Organizacija sudske funkcije na teritoriji Banovine bila je u nadležnosti Banovine. U poslove banovinskih organa vlasti znatno se mešao Kralj. On je sazivao i raspuštao Sabor, imenovao Bana, postavljao državne službenike od treće položajne grupe pa naviše. Budući da je Kralj bio neodgovoran, sve njegove akte koji su se odnosili na poslove Banovine premapotpisivao je Ban.

Druga revizija, bolje reći povreda, Ustava od 1931. godine, izvršena je faktičkim putem, 27. marta 1941. godine, kada se nakon podnošenja ostavke namesnika i obaranja vlade Cvetković-Maček maloletni kralj Petar II proglasio punoletnim.5

Sa Namesništva ustavne funkcije kralja prešle su na, tek proglašenog punoletnim, Petra II, koji je bez saglasnosti Narodnog predstavništva, koje je bilo raspušteno, imenovao novu vladu.

Literatura:

1. Laza M. Kostić, Komentar Ustava Kraljevine Jugoslavije od 3.9.1931., Beograd, 1934.

2. Olivera Vučić, Darko Simović, Ustavna čitanka, Beograd, 2005.

3. Slobodan Jovanović, Ustavno pravo Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca, Beograd, 1924.

4. Ratko Marković, Ustavno pravo i političke institucije, Beograd, 2006.

5. Ibid.