Ustav Kraljevine Sba, Hrvata i Slovenaca od 28. juna 1921.

Revizuju sprovela: Sandra Dragović

Autor: Igor Živkovski

                                                               1. Rad Ustavotvorne skupštine

Izbori za Ustavotvornu skupštinu obavljeni su 28. novembra 1920. Najveći broj poslaničkih mesta dobile su Jugoslovenska demokratska stranka (92) i Komunistička partija (58). Izborni zakon od 3. septembra 1920. godine je u priličnoj meri ograničio prava Ustavotvorne skupštine. Njime je, pre svega, bilo utvrđeno da Ustavotvorna skupština ima da donese ustav i „one zakone, koji stoje u tesnoj vezi sa Ustavom, kao i zakone finansijske prirode, koji ne trpe odlaganje”1.

Izbornim zakonom je zatim predviđeno da rad Ustavotvorne skupštine ne može trajati duže od dve godine. I na kraju, ovim zakonom je bilo propisano da će ukaz o raspuštanju skupštine doneti vladalac. Na taj način su unapred određeni ne samo predmet i trajanje rada Skupštine, već i oblik vladavine, tj. da će država biti monarhija.

Ustavotvorna skupština se sastala 12. decembra 1920. godine. Na osnovu Izbornog zakona privremeni poslovnik za Ustavotvornu skupštinu imala je da propiše putem uredbe vlada. Ovim poslovnikom su dalje znatno ograničena prava Ustavotvorne skupštine. Pravo ustavotvorne inicijative imala je prvo vlada, pa onda poslanici.

Poslovnik je takođe propisivao da amandmane (kao i nacrte ustava) ne mogu podnositi članovi Skupštine kao pojedinci, već najmanje dvadeset poslanika. Poslovnikom je takođe bilo predviđeno da „poslanik ne može vršiti svoju dužnost dok ne položi zakletvu”, što je značilo da je pitanje oblika vladavine unapred bilo rešeno.

Nakon donošenja poslovnika i njegove odredbe izazvale su žestoke sukobe u Ustavotvornoj skupštini. Već na drugom njenom sastanku, sedam od devet skupštinskih grupa zahtevalo je ukidanje poslovnika koji je vlada propisala.

Nova vlada s Pašićem na čelu, koja je u međuvremenu zamenila Vesnićevu vladu,napravila je nov poslovnik koji se skoro ništa nije razlikovao od prvobitnog poslovnika. I protiv ovog poslovnika istupile su neke poslaničke grupe – socijalisti, republikanci i muslimanski klub. Novi poslovnik Skupština je usvojila 28. januara 1921. godine.

31. januara 1921. godine Ustavotvorna skupština je izabrala ustavotvorni odbor sastavljen od 42 poslanika, koji je imao da pretrese nacrt ustava i svoje mišljenje dostavi plenumu skupštine. Prema poslovniku, odbor je morao da prvo raspravlja o vladinom nacrtu ustava. Prvi nacrt je uradila vlada Stojana Protića. Taj nacrt je preradila Vesnićeva vlada, a njen pak Pašićeva vlada.

Ustavni odbor je učinio izvesne izmene u Pašićevom nacrtu.

Pretres nacrta ustava u načelu je u Skupštini trajao četiri nedelje. Do sukoba vlade i opozicije je dolazilo u toku načelnog pretresa, uglavnom u vezi sa pitanjem uređenja oblasti. Opozicija je tražila da se ili jedan deo zakonodavne vlasti prenese na oblasne parlamente, ili je tražila federativno uređenje. Međutim, vlada nije htela da izmeni odredbu po kojoj oblast ne može činiti više od 700 000 stanovnika, a ni odredbe po kojima su oblasti „uređene kao čisto samoupravne jedinice”.

„U radu Ustavotvorne skupštine” – kako ističe F. Čulinović – „dolazilo je do oštrih borbi između vladine grupe (radikalsko-demokratske) i opozicije, i to kako s obzirom na socijalno pitanje, tako i naročito u vezi sa nacionalnim pitanjima; dolazilo je do borbi između centralista i protivnika centralističkog uređenja. Rad na donošenju ovog Ustava razotkrio je sve osnovne suprotnosti u novoj državi, a njezini vrhovni organi pokazali su se i tom prilikom nedoraslima da ih riješe”.3

Protićev nacrt je predviđao postojanje dosta široke lokalne samouprave. Po tom nacrtu država je bila podeljena na devet oblasti. Protićev nacrt je predviđao dvodomni sistem Narodnog predstavništva (Gornji dom, tj. Senat, bi se sastojao od 62 senatora birana po pokrajinama srazmerno broju poslanika i 38 delegiranih od strane komora, zemljoradničkih zadruga i univerziteta).

Nacrt Vesnićeve vlade i Pašićeve vlade „bili su varijante istog nacrta”. U Ustavotvornu skupštinu nisu došli poslanici Hrvatske seljačke stranke i poslanici Hrvatske stranke prava. Skupštinu su napustili članovi poslaničkog Narodnog kluba, a zbog progona Partije – poslanici Komunističke partije, a takođe i poslanici tzv. Jugoslovenskog kluba („zbog centralističkog uređenja sankcionisanog budućim ustavom”).4

Kako su Ustavotvornu skupštinu – kao što vidimo, napustile mnoge opozicione grupe i stranke, u njoj je krajem juna bilo samo 258 poslanika od 419 koliko je skupštinu činilo. Pred samo izglasavanje Ustava u celini, poslanici socijalisti, republikanci, a neočekivano i zemljoradnici, izjavili su da će glasati protiv ustava pa se vlada „našla pred opasnošću” da za ustav neće glasati ni obična većina. U takvoj situaciji vladina grupa (radikali i demokrati) su se u poslednjem trenutku (27. jun 1921.) sporazumeli sa poslanicima iz tzv. „Džemijeta” – stranke muslimanskih zemljoposednika iz Makedonije i sa Kosmeta, muslimanskom grupom poslanika i slovenačkim „kmetijcima” okupljenim oko bogumila-Bošnjaka.

Za Ustav je glasalo 223, a protiv je bilo 35 poslanika. Nije glasao 161 poslanik. Za Ustav su glasali radikali, demokrati, slovenački kmetijci, muslimanska grupa poslanika (JMO) kao i poslanici „Džemijeta”. „Time je ovaj ustav” – kako konstatuje F. Čulinović – „dobio svoju obaveznu snagu i vlada je bila zadovoljna ovim faktom, ali je opozicija odmah i sa mnogo osnova isticala pogubnost da se na ovakav način državi donosi njen temeljni zakon. Kako su kasniji događaji pokazali, skoro su se odatle izrodile mnoge štetne posledice po novu državu”.5

Kao što se moglo zapaziti, u toku rada Ustavotvorne skupštine dolazilo je do sukoba, odnosno do oštrih borbi između vladine grupe (radikali i demokrati) i opozicije uglavnom oko pitanja uređenja nove zajedničke države, odnosno oko toga da li će ona biti unitarna ili federativna država.

                                                              2. Karakteristike Vidovdanskog ustava

Ustav Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca od 28. juna 1921. godine – prvi ustav zajedničke države jugoslovenskih naroda stvorene 1. decembra 1918. – izglasala je Ustavotvorna skupština, a potvrdio prestolonaslednik-regent, pa je on, s obzirom na

način donošenja, pripadao kategoriji ustavnih paktova. Kako je ovaj Ustav nastao saradnjom monarha i Ustavotvorne skupštine, to ni ustavno uređenje po njemu nije bilo zasnovano na načelu narodne suverenosti.

Po odredbama članu 125 i 126 Vidovdanskog ustava, o „izmenama u Ustavu rešavaNarodna Skupština sa Kraljem”. Predlog za izmenu i dopunu Ustava mogli su dati i Kralj i Narodna skupština. Kraljev predlog za izmenu saopštava se Skupštini koja se odmah zatim raspušta, a nova saziva najdalje za četiri meseca. U slučaju da je inicijativu pokrenula Narodna skupština, predlog mora biti usvojen većinom od 3/5 njenih članova. Po usvajanju predloga o promeni Ustava, Narodna skupština se raspušta, a nova saziva, takođe, u roku od četiri meseca. Novoizabrana skupština donosi konačnu odluku o izmenama u Ustavu i to većinom od „polovine više jedan od ukupnog broja članova”.

S obzirom na to da se izmene Vidovdanskog ustava nisu mogle vršiti načinom predviđenim za donošenje ili izmenu zakona, već po specijalnom postupku i posebnom kvorumu članova Narodne skupštine, ovaj Ustav je po svojoj formalnopravnoj moći spadao u kategoriju krutih ustava.

U članu 37 Ustav je, između ostalog, propisivao da je svojina zajamčena. Na taj način je izričito garantovao neprikosnovenost privatne svojine i ta odredba je predstavljala osnovu svim ostalim odredbama o ustavnom uređenju države, pa je ustavni sistem Kraljevine SHS bio na osnovi prava neprikosnovenosti privatne svojine. Vidovdanski ustav je, isto tako, garantovao (član 25) slobodu ugovaranja u privrednim odnosima, odnosno usvajao načelo ekonomskog liberalizma. Garantujući neprikosnovenost privatne svojine i slobodu rada i ugovaranja u privrednim odnosima, Vidovdanski ustav je sankcionisao kapitalistički društveno-ekonomski sistem u Kraljevini SHS.

Vidovdanski ustav je sadržao više odredaba kojima je proklamovao prava građana kao što su: jednakost građana pred zakonom, lična sloboda, zabrana izgnanstva građana iz države, nepovredivost stana, sloboda vere i savesti, sloboda štampe, udruživanja, sloboda zbora i dogovora i neka druga prava. Međutim, proklamujući ta prava, Ustav ih istovremeno garantuje samo u granicama zakona. Ustav je dozvolio zakonodavnoj vlasti da proklamovane slobode i prava građana ne samo ograniči, već ih i ukine. Tako je član 5 obezbeđivao ličnu slobodu, osim u slučajevima koje je zakon predvideo. Građanin se – kaže u članu 10 Ustava „ne može proterati u zemlji iz jednog mesta u drugo, ni zatočiti u jednom mestu, osim u slučajevima koje je zakon izrečno predvideo”6, a članom 14 garantovana je sloboda udruživanja „u ciljevima koji nisu po zakonu kažnjivi”. Vidovdanski ustav je članom 127 davao ovlašćenje Narodnoj skupštini da „u slučaju rata ili opšte mobilizacije” može na celoj državnoj teritoriji, a u slučaju oružane pobune na jednom njenom delu, zakonom privremeno suspendovati sledeća prava građana: pravo udruživanja, zbora i dogovora, slobodu kretanja, nepovredivost stana, pisama i telefonskih saopštenja. Skupština je „na isti način” mogla „ograničiti” slobodu štampe na delu državne teritorije na kojoj je došlo do oružane pobune.

U četvrtom odeljku Vidovdanski ustav je proklamovao načelo podele vlasti, propisujući da u Kraljevini SHS postoje zakonodavna, upravna i sudska vlast. Međutim, iako proklamuje načelo podele vlasti, on stvarno sprovodi načelo jedinstva vlasti, pri čemu su sve njene funkcije bile koncentrisane u rukama monarha.

Kao zakonodavni faktor, kralj je između ostalog, imao pravo potvrđivanja zakona. Tu potvrdu je davao po predlogu i uz prema- potpis vlade, odnosno resornog ministarstva, ali je pravo potvrđivanje zakona ipak stvarno pripadalo kralju. Prema odredbi stava 1 člana 91 Ustava „ministri su odgovorni kralju i Narodnoj skupštini”.7

Međutim, u ustavnom životu Kraljevine SHS vlade su stvarno zavisile samo od kralja, a ne i od Narodne skupštine, kao posledica stranačkih previranja i kombinacija, u kojima je glavna uloga pripadala kralju. Prema tome je vlada uvek bila stvarno kraljeva, a ne parlamentarna.

Uz činjenice da je kralj u oblasti zakonodavstva i uprave imao niz funkcija koje nije samo formalno, već i stvarno obavljao, proizilazi zaključak da je Kraljevina SHS po donošenju Vidovdanskog ustava bila prava monarhija (sa bitnim političko-pravnim preimućstvima vladara), iako je pored monarha postojala i Narodna skupština kao vrhovni organ vlasti. Da je Kraljevina SHS po Vidovdanskom ustavu bila prava monarhija ukazuje i to da se ni promene toga ustava nisu mogle vršiti bez kraljevog pristanka jer kralj nije imao samo pravo potvrđivanja zakona, već i pravo potvrđivanja odluke o promeni Ustava.

Ustav predviđa postojanje jednodomnog sistema narodnog predstavništva, a svojim odredbama sankcioniše sistem ograničenog parlamentarizma. Ustav Kraljevine SHS od 28. juna 1921. prihvatio je, kao i Prvodecembarski akt, tezu o troimenom, odnosno troplemenom narodu. Ova teza je predstavljala „kompromis između stavova o jugoslovenskoj višenacionalnosti i jugoslovenskog nacionalnog unitarizma”.8

                                                     3. Organi vlasti prema Vidovdanskom ustavu

Članom 1 opštih odredbi Vidovdanskog ustava određeno je da je Država Srba, Hrvata i Slovenaca ustavna, parlamentarna i nasledna monarhija.

Iako je Vidovdanski ustav, kao što smo konstatovali, proklamovao načelo podele vlasti, ipak je on stvarno sprovodio načelo jedinstva vlasti, pri čemu su sve njene funkcije bile koncentrisane u rukama monarha, što se analizom odredaba Ustava koje potvrđuju organizaciju vlasti može zaključiti.

Za položaj kralja po Vidovdanskom ustavu karakteristično je, pre svega, da je njegova ličnost neprikosnovena. Kako je kralj u vršenju svojih funkcija, odnosno svoje vlasti, neodgovoran, to za sve akte kraljevske vlasti odgovaraju resorni ministry (članovi 54 i 55 Ustava).

Po odredbi člana 46 zakonodavnu vlast vrše „Kralj i Narodna skupština” pa su, prema tome, postojala dva zakonodavna faktora. U okviru svoje zakonodavne vlasti kralj je, pre svega, raspisivao izbore, sazivao, otvarao i zaključivao sednice Narodne skupštine, a imao je i pravo zakonodavne inicijative, potvrđivanje zakona, kao i pravo da raspusti Narodnu skupštinu. Položaj kralja kao zakonodavnog faktora bio je jači, jer je kralj, pored prava raspuštanja skupštine, imao pravo potvrđivanja zakona koje je Narodna skupština usvojila.

Kralj je bio šef upravne vlasti (član 47 Ustava). Upravna vlast se vršila preko odgovornih ministara koje je imenovao i razrešavao kralj. Sa svoje strane, ministri su postavljali i smenjivali niže činovnike, dok su sami bili neposredno odgovorni kralju. Iako su sudsku vlast vršili sudovi, oni su svoje presude i rešenja donosili u ime kralja koji je, takođe, imao pravo amnestije i pomilovanja.

Po ovom Ustavu, postojao je jednodomni sistem narodnog predstavništva. Narodnu

skupštinu sačinjavaju poslanici koje narod slobodno bira opštim, jednakim neposrednim i tajnim glasanjem. Jedan poslanik birao se na 40 000 stanovnika, s tim što je višak od preko 25 000 stanovnika u jednoj izbornoj jedinici davao pravo na još jednog poslanika. Narodna skupština se birala na četiri godine. Aktivno biračko pravo za izbor poslanika za Narodnu skupštinu imaju lica koja su navršila 21 godinu starosti, ali ovo pravo ne mogu vršiti aktivni oficiri i podoficiri, kao i vojnici pod zastavom. Uživanje pasivnog biračkog prava bilo je uslovljeno cenzusom uzrasta, zanimanja, pola i obrazovanja (član 72 Ustava).

Kao zakonodavni faktor, Narodna skupština je po Vidovdanskom ustavu imala pravo izbora svoga predstavnika, zakonodavne inicijative i donošenja zakona i budžeta, pravo odobravanja međunarodnih ugovora koje je zaključio kralj i vođenje anketa i istraga u izbornim i administrativnim pitanjima. Pored toga, narodni poslanici su imali i pravo podnošenja pitanja i interpelacija ministrima.

Autonomija Narodne skupštine postojala je po Vidovdanskom ustavu utoliko što je Skupština imala pravo da bira svoje predsedništvo i propisuje svoj poslovnik (čl. 76 i 77 Ustava). Ova autonomija bila je ograničena time što je kralj imao pravo sazivanja Skupštine, kao i otvaranje i zaključivanje njenih sednica. Osim toga, kralj je na osnovu članu 52 Ustava imao pravo raspuštanja skupštine, s tim što je ukaz o njenom raspuštanju morao „sadržavati i naredbu za nove izbore najdalje u roku od tri meseca i naredbu za saziv Narodne skupštine najdalje za četiri meseca od dana raspuštanja Skupštine”. Narodna skupština je donosila budžet i odobravala budžetske dvanaestine, ali je u slučaju raspuštanja skupštine kralj mogao ukazom produžiti stari budžet za četiri meseca.

Ustav je u članu 91 sadržao i odredbu po kojoj su ministri odgovorni kralju i Narodnoj skupštini, a koja je značila da su ministri bili politički odgovorni Skupštini. Međutim, u političkoj praksi Kraljevine SHS, za vreme važenja ovog Ustava, vlade su stvarno zavisile od kralja, a ne od Narodne skupštine.

Svojim odredbama Vidovdanski ustav je, pre svega, proklamovao načelo nezavisnosti sudova, propisujući da „u izricanju pravde oni ne stoje ni pod kakvom vlašću, no sude po zakonima”, a zatim da se „sudovi i sudske nadležnosti mogu ustanoviti samo zakonom”.

Članom 110 Ustava bilo je predviđeno da „za celu Kraljevinu postoji samo jedan Kasacioni sud sa sedištem u Zagrebu”. Zakon koji je na jedinstven način regulisao uređenje redovnih sudova za Kraljevinu SHS donet je tek 24. novembra 1928. godine. Po uvođenju diktature, donet je 18. januara 1929. godine novi Zakon o uređenju redovnih sudova za Kraljevinu SHS. Pored redovnih, postojali su u Kraljevini SHS i posebni sudovi, kao što su upravni sudovi i Državni savet kao vrhovni upravni sud, Glavna kontrola kao poseban vrhovni računski sud, vojni sudovi radničkog osiguranja. Vidovdanski ustav proklamovao je, isto tako, stalnost i nepokretnost sudija. Članom 95 Ustava bilo je propisano da se „uprava u Kraljevini vrši po oblastima, okruzima, srezovima i opštinama”, ali je članom 135 prelaznih naređenja Ustava bilo predviđeno da „okruzi, županije, okružja ostaju kao jedinice državne uprave dok se ne ukinu zakonom…”.

Utvrđujući unitarno uređenje, Ustav je predvideo postojanje oblasne, sreske i opštinske samouprave. U oblastima i srezovima postojali su ne samo samoupravni organi (oblasna i sreska skupština i oblasni i sreski odbor), već i državni upravni organi (veliki župan i sreski načelnik). Državna upravna vlast je imala pravo nadzora nad zakonitošću rada samoupravnih organa.

Literatura:

1. Slobodan Jovanović, Ustavno pravo Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca, Beograd, 1924.

2. Dragoš Jevtić, Dragoljub Popović, Narodna pravna istorija, Beograd, 2000.

3. Dragoslav Janković, Ružica Guzina, Vera Petrić, Mirko Mirković, Istorija države i prava jugoslovenskih naroda, Beograd, 1970.

4. Ibid.

5. Ibid.

6. Slobodan Jovanović, Ustavno pravo Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca, Beograd, 1924.

7. Dragoš Jevtić, Dragoljub Popović, Narodna pravna istorija, Beograd, 2000.

8. Dragoslav Janković, Ružica Guzina, Vera Petrić, Mirko Mirković, Istorija države i prava jugoslovenskih naroda, Beograd, 1970.