[av_heading heading=’Preambula ustava Srbije’ tag=’h3′ style=” size=” subheading_active=” subheading_size=’15’ padding=’10’ color=” custom_font=”][/av_heading]
[av_textblock size=” font_color=” color=”]
Reviziju sprovela: Sandra Dragović
Autor: Miljan Macanović
[/av_textblock]
[av_textblock size=” font_color=” color=”]
Srpska javnost često ima prilike da čuje kako je potrebno promeniti Ustav. Česte su rasprave među političkim partijama o tome da li je potrebno promeniti preambulu Ustava, da li ona „štiti“ Kosovo i Metohiju, te da li ograničava pregovarače u vođenju pregovora o konačnom statusu ove pokrajine. Pitanje koje se nameće je koliko smo uopšte upoznati sa time šta je to preambula.
Šta je preambula?
Preambule postoje u mnogim pravnim aktima, ali su najčešće u najvišim pravnim aktima kakvi su međunarodni ugovori ili ustavi. Kako je još Magna Carta Libertatum, koja se smatra prvim pisanim ustavnim aktom u svetu, sadržala preambulu, tako je i današnji brojni ustavni akti sadrže.
Ne postoji određena definicija preambule, ali nesporno je da je to uvod u ustav, u kojem se na svečan način, uzvišenom intonacijom objavljuju razlozi donošenja ustava, određuju temelji na kojima će se on zasnivati, proglašavaju njegovi osnovni ciljevi, raskid sa prethodnim režimom i stavlja sve ono što se donosiocima ustava čini potrebnim, što oslikava njihovu političku ideologiju ili njihov pogled na budućnost države. Uzimajući za kriterijum upravo njihovu sadržinu, brojni autori prave podelu preambula na one u kojima su sadržana načela ustava ili one koje sadrže ciljeve donošenja ustava, pa sve do onih koje se zadovoljavaju pominjanjem svog donosioca.
Preambule su toliko različite da se ne može odrediti nijedna koja bi bila karakteristična. Ova raznolikost je uzrokovana time što na sadržinu preambula uvek utiču specifični društveni odnosi. Ova raznolikost je uslovljena, između ostalog i brojem od preko sto ustava koje sadrže preambulu. Postoje ustavi kod kojih je ona kratka i jezgrovita, kao i oni kod kojih je duža od sto redova (što je bio slučaj u jugoslovenskim ustavima od 1963. i od 1974. godine, kao i u važećem kineskom ustavu od 1982. godine).
Postoje stari ustavi koji je imaju (SAD-a od 1787. i Francuske od 1791.) ali i oni koji je nemaju (Ustav Belgije od 1831. i Sretenjski ustav od 1835.), kao što postoje i noviji ustavi koji je u sebi sadrže, i oni koji to ne čine ( Ustav Italije). U nekim ustavima se ona nalazi ispod, u drugim iznad naslova, u nekim je naslovljena posebnim naslovom (najčešće sa preambula, ali postoje i originalna rešenja – deklaracija, uvodna deklaracija, izvršne osnove), u drugim nije.
Preambula u srpskim ustavima
Srpski ustavi su najčešće sadržali preambulu. Samo su Ustavi od 1835. i od 1901. godine izuzeci u ovom pogledu. Najčešće su samo pominjani donosilac, koji ustav „proglašava i objavljuje“, a kao sadržinski najzanimljivija izdvaja se preambula Turskog ustava od 1838. u kojoj je je, slično današnjoj, naglašen suverenitet nad određenom teritorijom (u ovom slučaju Srbijom), tako što je sultan darovao „žiteljima njegove PROVINCIJE SERBIJE“ hatišerif „za njinu vjernost i privrženost“. Koliko političke okolnosti utiču na sadržinu preambule pokazuje i Ustav od 1903. u kojem Vlada Kraljevine Srbije „proglašava i objavljuje“ Ustav (za razliku od ostalih u kojem to čini vladar). Ovo će nam biti logično, ako se setimo da je nakon puča i ubistva poslednjih Obrenovića, Vlada uslovila dolazak kralja Petra Karađorđevića njegovim prihvatanjem demokratskog ustava koji je ustanovljavao modernu ustavnu parlamentarnu monarhiju.
Sadržina preambule Ustava od 2006. godine
Kao i sve preambule i naša sadrži oznaku svog donosioca. U našem slučaju „građani Srbije donose“ Ustav. Naš ustavodavac je odabrao da koristi izražavanje u trećem licu kakvo postoji i u drugim ustavima (mada nije neuobičajeno da se koristi prvo lice, npr. „Mi, narod Sjedinjenih Država“). Češće se upotrebljava reč „narod“ umesto „građani“ ( kao što možemo videti iz primera SAD-a i Francuske), ali kako u našem društvu još nisu iskristalisani i razdvojeni pojmovi „narod“ i „nacija“, čini se da je pojam „građani“ odgovarajući.
Istorijski motiv, koji je čest kod drugih preambula, nalazimo i u našoj, ali u vrlo rudimentarnom i svedenom obliku. U donošenju svog Ustava, građani Srbije su najpre pošli od „državne tradicije srpskog naroda“. Ova sintagma se ne može porediti sa čitavim istorijatom sadržanim u „izvršnim osnovama“ hrvatskog ustava, ali ni sa drugim ustavima u čijim se preambulama poziva na bližu ili dalju istoriju.
Sledeće polazište u donošenju ustava nalazi se u „ravnopravnosti svih građana i etničkih zajednica u Srbiji“. Često se ustavi pozivaju na jednakost i ravnopravnost svojih građana, tako da ni ova konstrukcija ne odudara od uobičajenih, osim u delu koji govori o ravnopravnosti „etničkih zajednica“. Kako etničkih zajednica nema bez građana, jasno je da, ako su oni ravnopravni, onda imaju ravnopravno pravo na nacionalnost, te su, tako i etničke zajednice ravnopravne. Ipak, ustavodavac je smatrao da je potrebno pomenuti i ravnopravnost „etničkih zajednica“ kao kolektiviteta, što mu se u krajnjem slučaju, ne može zameriti.
Ono što je interesantno jeste da se čini da te dve konstrukcije o „državnoj tradiciji srpskog naroda“ i „ ravnopravnosti građana“ kao da ne stoje u međusobnom jedinstvu, već se jedna drugoj suprostavljaju. Kao da je prva pisana da zadovolji jedan deo nacije, a druga drugi. Kao da se nalaze u tinjajućem sukobu „tradicija“ i „ravnopravnost“ i kao da se nije povelo računa o tome da je baš u tradiciji države Srbije oduvek postojala ravnopravnost naroda i etničkih grupa. Od prvog srpskog ustanka i ukidanja spahiluka građani Srbije su ravnopravni u uživanju svojih prava, a o položaju i ravnopravnosti etničkih zajednica govori Beograd između dva svetska rata, čiji su se posetioci-stranci čudili tome što Romi imaju jednak položaj sa Srbima, što nije bio slučaj u ostalim evropskim državama. Čini se da se ovakvim nabacivanjem dve sintagme jedne za drugom, nije išlo na to da se „tradicija“ i „ravnopravnost“ pomire i usklade, već da su postavljene da jedna drugoj budu ograničenje i granica.
Ostatak preambule, koji je i najzanimljiviji kritičarima, predstavlja „svojevrsnu političku insinuaciju“ Ukoliko se pogledaju ustavi država koje su se susrele sa sličnim problemom kao i Srbija, mogu se naći preambule (Ustavi SR Nemačke, DR Vijetnama, NR Kine) u kojima nalazimo na ovakve „političke insinuacije“ kojima se pokušava rešiti neko za dotičnu državu „goruće pitanje“. U izrazito dugoj preambuli kineskog ustava stoji: „Tajvan je deo neprikosnovene teritorije Narodne republike Kine“ i da je uzvišena dužnost cele kineske nacije (pa i onog dela koji živi na Tajvanu) da dovrši zadatak ponovnog ujedinjenja domovine. U preambuli ustava SR Jugoslavije od 1992. naglašeno je da ona nastavlja državni kontinuitet sa SFR Jugoslavijom, što joj je bilo osporeno u međunarodnoj zajednici, te je to predstavljalo gorući problem naše zemlje početkom devedesetih. Kada je reč o državama čiji su „sastavni“ delovi kontrolisani od strane drugih vlasti koje pretenduju da budu državne, postoje i one koje nemaju preambulu poput naše, kao što su Gruzija ili Moldavija. Naprotiv, Gruzija u samom tekstu Ustava, određuje da su Abhazija i Južna Osetija delovi njene teritorije, te tako otklanja svaku dilemu kakva je pravna snaga takve norme, a koja bi postojala da se ona nalazi u tekstu preambule.
Normativna vrednost preambule
Glavno pitanje je kakva je normativna vrednost preambula. Većina autora smatra da one nisu normativnog karaktera, jer budući obične političke deklaracije nisu ni pisane kao ostale ustavne norme i ne predstavljaju njegov sastavni deo (ovo je tačno samo za one koje se nalaze ispred naslova ustava). Drugi smatraju da pošto su donete u istom postupku i u isto vreme kao i ustav ne može se uzeti da su slabije pravne snage samo stoga što su pisane svečanijim stilom, i što stoje pre ostalih normi. Treći smatraju da se do opšteg odgovora ne može doći i da kod svake treba ispitivati da li sadrži norme koje mogu naći svoju primenu. Ova rasprava otpada u slučajevima kada sam Ustav određuje pravnu snagu svoje preambule. Ovo je slučaj sa Ustavom Čada ili Sirije koji određuju da je preambula „integralni deo Ustava“, i sa ustavom Turske koji sadrži suprotnu odredbu – tekst preambule ne predstavlja deo ustava.
Trebalo bi ispitati kakva je pravna vrednost preambule našeg ustava. Prvi i osnovni razlog koji bi išao u prilog tome da ona nema istu pravnu snagu kao druge ustavne norme jeste to da se nalazi iznad naslova Ustava, te tako ne predstavlja njegov deo. Ona bi mogla da ima određenu vrednost kao politički cilj i u tumačenju ustavnih odredbi, ali joj ne bi pripadala ustavnopravna zaštita. Tako Janko Nicović smatra da ona „ni po formi ni po sadržini nema direktan normativni karakter i obaveznost“, ali odmah dodaje da ima „posredan normativni značaj i ulogu“. Snaga ovog stava je veoma jaka, jer kao što smo videli, smatra se da ako se preambula nalazi iznad naslova ustava ona sadržinski ne predstavlja njegov deo i ne može se smatrati da ima bilo kakvu normativnu vrednost, već samo „značaj i ulogu“, i to pre svega u tumačenju ustavnopravnih normi. Ali, i kada se preambula nalazi iznad naslova ustava i ne predstavlja njegov integralni deo, ne može se smatrati da je ona bez pravne snage jer je doneta u istom postupku kao i ostatak ustava, što svedoči da ona „deli pravnu sudbinu čitavog ustava“, te da ima istu pravnu snagu, kao i on.
Međutim, ako se pogleda struktura sadašnje preambule videće se da je čine dva dela, pri čemu se u drugom nalaze odredbe koje nisu apstraktne, već sadrže vrlo konkretizovane norme – „da je Pokrajina Kosovo i Metohija sastavni deo Srbije, da ima položaj suštinske autonomije u okviru suverene države Srbije“ i da iz toga slede „ustavne obaveze svih državnih organa da zastupaju i štite državne interese Srbije na Kosovu i Metohiji“. Iako je nesporno da odredbe kojima se proglašavaju ciljevi, utvrđuju motivi, i na svečan način ustanovljava političko „vjeruju“ jednog ustavodavca nemaju pravnu snagu, u teoriji je istaknuto da odredbe preambula koje ne spadaju u ovu grupu i koje se mogu primeniti, imaju pravnu snagu jednaku ostalim ustavnim normama. Pitanje je da li bi se pored ovakve preambule ustavnim amandmanima, ustavnim ili običnim zakonima, mogao odrediti položaj KiM koji je drugačiji od „suštinske“ autonomije. Ma koliko se ovaj pojam činio neodređen, jasno je da bi takva autonomija morala biti šira od one koju uživa Autonomna pokrajina Vojvodina, inače umetanje reči „suštinska“ ne bi imalo nikakvog smisla. Čini se da bi odredbe kojima bi se odredila uža autonomija od ove bile u sukobu sa preambulom, a samim tim i protivustavne, te bi morale biti uklonjene radom Ustavnog suda. Sam reč „suštinska“ je nesrećno izabrana, jer ne mari za to da bi i Vojvodina trebalo da ima „suštinsku“, a ne neku formalnu ili kakvu drugu „nesuštinsku“ autonomiju. U ovom slučaju ustavodavac je hteo da označi „širu“ autonomiju, tj. autonomiju u kojoj bi pokrajinske vlasti imale veća ovlašćenja od onih koje imaju vlasti srpske severne pokrajine, ali je izabrao pogrešnu reč „suštinska“. Svako određivanje užih ovlašćenja od ovih bilo bi neustavno, čak i da ne postoji član 182. kojim se naglašava da će „suštinska autonomija Autonomne pokrajine Kosova i Metohije biti uređena posebnim zakonom“.
U francuskoj ustavnoj tradiciji u preambulama ustava nalazila su se prava utvrđena Deklaracijom o pravima čoveka i građanina, te je tako i u važećem ustavu od 1958, koji „svečano proglašava svoju privrženost pravima čoveka i načelima narodne suverenosti, definisanim u Deklaraciji prava od 1789, potvrđenoj i dopunjenoj preambulom Ustava od 1946“. Ustavni savet je i formalno odredbama preambule priznao punu ustavnu snagu. Do ove odluke francuski sudovi su prešli dug put, na kojem su odredbama preambule najpre priznavali moralni značaj, jer su one „posebno svečano izražavanje narodne volje“, potom pravni značaj, ali kao „opštih pravnih načela“, da bi se na kraju došlo do pomenute odluke Ustavnog saveta.
Kada bi ocenjivao ustavnost nekog akta i ako bi se tom prilikom postavilo pitanje važnosti preambule Ustava Srbije, naš Ustavni sud bi imao na raspolaganju ovakva shvatanja francuskih sudova. Ako se ne bi osmelio da preambuli da istu pravnu snagu kao i ostalim ustavnim normama, on bi joj mogao u krajnjem slučaju priznati značaj kao „opštem pravnom načelu“, koje je utvrđeno aktima Ujedinjenih nacija i drugih organizacija međunarodne zajednice.
U francuskoj literaturi je pitanje preambule i njene važnosti razmatrano stoga što je u njoj sadržana Deklaracija prava čoveka i građanina, te što u ostalim delovima ustava ne postoje odredbe koje uređuju prava čoveka, te kada preambula ne bi imala pravnu vrednost, postavilo bi se pitanje ustavne zaštite ljudskih prava. Neki francuski pisci smatraju da je Deklaracija neka vrsta nad-ustava koja uvek ima svoju važnost, čak i kada se ne nalazi u ustavima. Kako se smatra nad-ustavom ona se nalazi ispred ustava, dakle u preambuli, i ima punu ustavnu snagu.
Zaključak
Naš ustavodavac je prilikom pisanja važećeg Ustava opstanak Kosova i Metohije u granicama Republike Srbije video kao vrednost koja je osnovni motiv za pisanje ustava, i koja ima veću vrednost i od samog ustava, jer je ustav predstavljao samo jedno od sredstava njene zaštite. Odredba koja je sastavljena tako da se može primeniti, jer ne predstavlja nikakvu apstraktnu i uopštenu vrednost, cilj ili motiv, može se smatrati pravnom normom, kojoj nedostaje sankcija, ali koja ima svoju dispoziciju. Sankciju bi mogli određivati niži pravni akti, ali se nižim pravnim aktima ne bi mogla promeniti dispozicija. Sankcija nije određena ni u odredbama koje utvrđuju čovekovo pravo na život ili pravo na rad i socijalnu zaštitu, ali one, i pored toga, ostaju pravne norme. Da u preambuli stoji da je neotuđiv bilo koji deo teritorije Srbije, i da državni organi imaju dužnost da štite interese Srbije na bilo kojem njenom delu, već bi to bilo konkretizovana norma, ali kada u preambuli stoji da je „da je Pokrajina Kosovo i Metohija sastavni deo Srbije“ i da su „ustavne obaveze svih državnih organa da zastupaju i štite državne interese Srbije na Kosovu i Metohiji“, onda je jasno da ovo predstavlja osnovnu vrednost za ustavopisca i državu koja ima takav ustav, i da stoga, takva odredba ima istu ustavnopravnu vrednost, kao i ostale ustavne norme.
Da bi se izbegle bilo kakve sumnje u važnost ovakve norme, trebalo je za primer uzeti gruzijski ustav, koji kako je već naglašeno u članu 1. sadrži normu kojom određuje Južnu Osetiju i Abhaziju za deo Gruzije. Ovako, sumnja u to da preambula ima bilo kakvu drugu snagu osim moralne i političke ostaje jaka. Ovde su izneti samo neki od stavova koji idu u prilog stavu da se ona može uzeti i kao pravna norma, koja ima vrednost kao i ostale ustavne norme.
Literatura:
1. Miodrag Jovičić, Leksikon srpske ustavnosti 1804-1918. Beograd, 1999. god.
2. Miodrag Jovičić, Ustav i ustavnost, Beograd, 2006. god.
3. Srpski ustavi od 1835. do 1990. godine, sa Ustavima Kraljevine SHS i Kraljevine Jugoslavije, Beograd, 2004. god.
4. Ratko Marković, Ustav i političke institucije, Beograd, 2008. god.
5. Rajko Kuzmanović, Ustavno pravo, Banja Luka, 2002. god.
6. Janko Nicović, Ustavni razvoj Srbije 1804-2006, Beograd, 2007. god.
[/av_textblock]
[av_social_share title=’Share this entry’ style=” buttons=” share_facebook=” share_twitter=” share_pinterest=” share_gplus=” share_reddit=” share_linkedin=” share_tumblr=” share_vk=” share_mail=”][/av_social_share]