Zaštita prava etničkih manjina u praksi Evropskog suda za ljudska prava

Autor: Dragana Nikolić
Reviziju sproveo: Marko Todorović

Od svog osnivanja, a posebno nakon sistemskih reformi iz 1998. godine, Evropski sud za ljudska prava (ESLJP) je stekao epitet najsavršenijeg međunarodnog sudskog mehanizma zaštite ljudskih prava i osnovnih sloboda. Tumačeći i primjenjujući norme Evropske konvencije o ljudskim pravima,[1] Sud je kreirao bogatu praksu u kojoj su sadržane mnogobrojne smjernice za nacionalne zakonodavce i sudije u cilju zaštite, promocije i unaprjeđenja poštovanja ljudskih prava njihovih građana. Međutim, ESLJP ima ograničenu nadležnost u pogledu direktne zaštite prava manjina, jer Konvencija, sledeći ostale međunarodne pravne akte koje imaju za cilj zaštitu ljudskih prava, ne priznaje zaštitu kolektivnih prava. Dosadašnja sudska praksa ipak upućuje na zaključak da Sud putem indirektne zaštite ima aktivnu ulogu u zaštiti pojedinaca čija su građanska i politička prava ugrožena zbog pripadnosti određenoj etničkoj, jezičkoj, rasnoj, vjerskoj ili nekoj drugoj manjini. Indirektna zaštita se najčešće ostvaruje ukazivanjem na kršenje prava na poštovanje privatnog i porodičnog života (član 8), prava na slobodu izražavanja (član 10), te prava na slobodu okupljanja i udruživanja (član 11). Podnosioci predstavki se mogu pozvati i na član 14 koji zabranjuje diskriminaciju na osnovu veze sa nekom nacionalnom manjinom u uživanju prava i sloboda predviđenih u Konvenciji.

Ova analiza ukazuje na najvažnije slučajeve iz sudske prakse koje se odnose na status pripadnika etničkih manjina radi utvrđivanja principa kojima se sudije rukovode prilikom odlučivanja o zaštiti njihovih prava u kontekstu garantovanih prava pojedinaca. Nakon kratkog osvrta na razumijevanje pojma prava manjina u okviru međunarodnog javnog prava, uslediće objašnjenje o mogućnosti obraćanja potencijalnih žrtvi Sudu bez bojazni da će njihova predstavka biti odbijena. Nakon toga će biti predstavljen izbor iz sudske prakse prema kriterijumu članova Konvencije na osnovu kojih je sud odlučivao o značajnim pitanjima za opstanak, zaštitu i razvoj manjina, uključujući i odredbe iz protokola uz Konvenciju, uz napomene o značaju nekih sudskih odluka za progresivni razvoj manjinskih prava.

Analiza se prvenstveno odnosi na nacionalne manjine čiji je osnovni kriterijum razlikovanja od većinskog stanovništva etnička ili nacionalna pripadnost jer su ove grupe obično fokusirane na ostvarivanje svojih interesa i prava putem političkog organizovanja i učestvovanja u životu državnih političkih institucija.[2] Ipak, kategorizacija manjina u praksi ESLJP-a nije suštinsko pitanje jer ona više upućuje na polja zaštite interesa pojedinih vrsta grupa, nego što doprinosi razlikama u uživanju posebnih prava jedne vrste u odnosu na druge manjinske grupe.[3]

Iako su postojali mnogobrojni pokušaji definisanja pravnog pojma manjina, ne postoji opšteprihvaćena definicija. Osnovni razlog je nekonzistentna praksa država u unutrašnjoj pravnoj sferi koja varira od negiranja bilo kakvog postojanja kategorije manjina (Francuska koja je primjer “agnostičke liberalne države” i Njemačka kao primjer “represivne nacionalne države”) do podsticanja etničkih razlika među grupama i pružanja političkih garancija za efikasno predstavljanje manjinskih interesa (Austrija kao primjer “nacionalne države koja promoviše razlike” i Bosna i Hercegovina kao predstavnik “paritativne multinacionalne države”).[4] Takođe, ne postoji relevantan autoritet koji bi bio zadužen za definisanje i priznanje manjina u pojedinim državama. Za potrebe ovog rada se može prihvatiti definicija specijalnog izvjestioca Ujedinjenih nacija o pitanjima manjina zasnovana na praksi Stalnog međunarodnog suda pravde (PCIJ) po kojoj manjinu čini brojčano manja grupa stanovnika jedne države u odnosu na ostalo stanovništvo koja je u nedominantnom položaju i čiji pripadnici, inače državljani zemlje u kojoj žive imaju etničke, vjerske ili jezičke osobine različite od osobina ostalog stanovništva (objektivni elementi), i barem prećutno iskazuju osjećaj uzajamne solidarnosti usmjerene na očuvanje svoje kulture, tradicije, vjere ili jezika (pretpostavljeni subjektivni element).[5] Manjina kao kolektiv nije priznati nosilac prava koji može pokrenuti postupak za zaštitu svojih prava, ali međunarodne institutcije, uključujući ESLJP, ne mogu zanemariti uticaj istorijskih, socijalnih i političkih prilika na pojedinačne životne situacije o kojima odlučuju. Ovo se posebno odnosi na potencijalne žrtve koje pripadaju etničkim i nacionalnim manjinama u zemljama u kojima su postojale ili još uvijek postoje duboke međuetničke nesuglasice ili rivalstva.[6]

Pored odlučivanja o međudržavnim predstavkama i davanja savjetodavnih mišljenja, ratione materiae Suda podrazumijeva i odlučivanje o individualnim predstavkama pojedinaca, nevladinih organizacija ili grupa lica koje tvrde da su žrtve povrjede prava ustanovljenih Konvencijom ili prihvaćenim protokolima (član 34). Sud je u praksi kao žrtve smatrao ne samo pojedince, nego i vjerske institucije, političke stranke, sindikate, kompanije i stanovnike gradova. Da bi zahtjev grupe bio prihvaćen, grupa ne mora da bude registrovana ili na drugi način formalno priznata od strane države koju tuži. Šta više, ako je nepriznavanje razlog koji blokira locus standi pred domaćim sudovima, onda u predstavci Evropskom sudu grupa može navesti potencijalnu povrjedu prava na pravično suđenje i djelotovrni pravni lijek. Ova pravila o pristupu Sudu govore u prilog direktnoj zaštiti kolektivnih prava ugrožene manjine. Ipak, sud je u praksi odbacivao takve zahtjeve. Dodatna otežavajuća okolnost za direktnu zaštitu kolektivnih prava jeste sadržina i cilj Konvencije koji jasno favorizuju prava pojedinaca, a ne kolektiviteta. Ne postoje odredbe slične članu 27 Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima koji, bar načelno, zabranjuje lišavanje prava manjinskih pripadnika koji ih uživaju u zajednici sa ostalim članovima manjine.[7]  S toga, ako manjinska grupa želi da se žali Sudu zbog navodnog kršenja manjinskih prava kao takvih, Sud će se proglasiti nenadležnim jer je pitanje izvan domašaja Konvencije.

Ukoliko pojedinac koji je pripadnik etničke manjine ukaže na povrjedu individualnih prava ili diskriminatornu praksu države koji su u vezi sa njegovim etničkim, nacionalnim ili drugim identitetom, Sud se ne ustručava da iznese svoja shvatanja o faktičkom i pravnom položaju manjina doprinoseći tako “evropskom pravu manjina u fazi nastajanja (in statu nascendi).”[8] Iako je Sud u slučaju Gorzelik and Others v. Poland (apl. br. 44158/98, 17.02.2004) izričito odbio da odlučuje o tome da li se određena grupa može kvalifikovati kao “nacionalna manjina,”priznato je pravo pojedinca da se slobodno opredijeli i izjasni kao pripadnik određene etničke ili kulturne grupe uz poštovanje takve odluke od strane državnih institucija, pod uslovom da odluka ima objektivno utemeljenje (Ciubotaru v. Moldova, apl. br. 27138/04, 27.02.2010). Ova sudska odluka je u skladu sa Okvirnom konvencijom za zaštitu nacionalnih manjina, jer prema članu 3 svaki pripadnik nacionalne manjine ima pravo izbora da li da bude ili ne bude tretiran kao takav, a iz takvog izbora ili iz korištenja prava vezanih za pojedinačni izbor ne smiju proisteći nikakve štete.[9] Mada ESLJP nije prihvatio nadležnost da odlučuje o postojanju konkretnih manjina u državama potpisnicama Konvencije, odlučivao je o registraciji udruženja ili organizacija kao legitimnih predstavnika manjina u javnom životu. U slučaju Sidiropoulos and Others v. Greece (apl. br. 26695/95, 10.07.1998) sudije su odlučivale o ispravnosti odluke o odbijanju registracije organizacije makedonske manjine na temelju separatističkih namjera. Pozivajući se na pravno neobavezne političke OEBS-ove standarde i tumačenje Konvencije kao živog instrumenta, jednoglasno je odlučeno da su grčke vlasti prekršile pravo na slobodu okupljanja i udruživanja (član 11) i da moraju priznati registraciju organizacije koja ima za cilj zaštitu kulturnih i duhovnih tekovina Makedonaca iz sjeverne Grčke. Pravilo da se mora prihvatiti registracija organizacija osim ako ne postoje jasne indicije da bi to moglo ugroziti teritorijalni integritet i nacionalnu sigurnost države je potvrđeno u slučaju Stankov and the United Macedonian Organisation Ilinden v. Bulgaria (apl. br. 29221/95 i 29225/95, 02.10.2001) koji se ticao slobode udruživanja pripadnika makedonske manjine u Bugarskoj.

Države potpisnice Konvencije su se garantovanjem prava na poštovanje privatnog i porodičnog života, doma i prepiske obavezale i na poštovanje specifičnog načina života manjina, odnosno da će se uzdržavati od intervencija osim ako to nije u skladu sa zakonom i ako je neophodno u demokratskom društvu radi zaštite viših interesa kao što su nacionalna i javna bezbijednost i ekonomska dobrobit zemlje. Ovo pravilo je usvojeno u slučaju G. and E. v. Norway (apl. br. 9278/1981 i 9415/1981, 03.10.1983) u kojem je dozvoljena izgradnja hidroelektrane u Norveškoj iako je to učinjeno na uštrb promjene životne sredine i, posredno, promjene lovačkog života manjinskog naroda Sami u Norveškoj. Poznat je i slučaj Chapman v. the United Kingdom (apl. br. 27238/95, 18.01.2001) u kojem je naglašeno da je lutajući život Roma u čergama integralni dio njihovog manjinskog identiteta i da se ta tradicija mora poštovati prilikom odlučivanja državnih organa o ograničenjima privatnog ili porodičnog života manjinskih pripadnika. U suprotnom, ignorisanje bi uticalo na umanjenu sposobnost identifikovanja osobe sa romskom zajednicom i izbor vođenja života u skladu sa njenom tradicijom. Sud je zauzeo stanovište da državni organi moraju da budu svjesni posebnog kulturnog identiteta Roma ne samo radi ispunjenja interesa te manjine, nego i zbog očuvanja različitih vrijednosti koje se poštuju u čitavoj zajednici. Pošto je sud prepoznao pozitivnu obligaciju potpisnica da uvažavaju potrebe i način života Roma prilikom donošenja i implementacije normi, ovaj slučaj je postao presedan za veliki broj odluka u korist Roma doprinoseći tako poboljšanju njihovog gotovo obespravljenog položaja u većini evropskih zemalja.[10]

Prema sudskom mišljenju “jedna od osnovnih karakteristika demokratije je mogućnost da se rješavanje državnih problema rješava putem dijaloga i bez pribjegavanju nasilju, čak i kada su ti problem tegobni. Demokratija se razvija na osnovu slobode izražavanja. Tako posmatrano, ne postoji razlog za ometanje grupe samo zato što grupa želi da uspostavi javni dijalog o stanju jednog dijela stanovništva i da, poštujući demokratska pravila, pronađe rješenje koje će zadovoljiti sve zainteresovane strane.”[11] Pravilo da država mora da omogući korištenje prava na izražavanje i manjinama bez obzira da li to podrazumijeva i pozive na promjenu državne političke strukture je uspostavljeno ne samo radi interesa pripadnika manjina, nego i radi slobode medija i prava ostalog stanovništva da primi informacije (član 10). U vezi sa slobodom izražavanja su predstavke pripadnika manjina o nemogućnosti upotrebe jezika pošto Konvencija eksplicitno ne poznaje pravo na upotrebu sopstvenog jezika. Dok je upotreba jezika u privatnoj sferi i među članovima grupe zaštićena (porodica, udruženja, privredne aktivnosti…), ne postoje garancije za slobodu izbora jezika u komunikaciji sa državnim organima, niti pravo izbora jezika na kojem pojedinac prima informacije od države.[12] Na primjer, ne postoji obaveza sudskih organa da koriste ili omoguće prevod na jezik manjina sve dok mogu da utvrde da građanin dovoljno razumije jezik u službenoj upotrebi (Kamasinski v. Austria, apl. br. 9783/82, 19.12.1989). Ukoliko bi prava manjina bila priznata kao takva, pojedinac bi uvijek mogao da se obraća sudovima na svom jeziku.

Pravo na slobodu mirnog okupljanja i udruživanja s drugima je u demokratskim društvima neraskidivo povezano sa pravom na slobodu izražavanja. Garancije iz 11. člana su bitne za učešće predstavnika manjina u političkom životu zemlje putem osnivanja manjinskih partija. Autori se najčešće pozivaju na grupe slučajeva zabrane kurdskih političkih partija u Turskoj.[13] Pravo na izražavanje putem slobode udruživanja i privatne autonomije je osnova za svačije pravo da u zakonskim okvirima izrazi svoja uvjerenja o sopstvenom etničkom identitetu (Tourkiki Enosi Xanthis and Others v. Greece, apl. br. 26698/05, 27.03.2008).

Pored prava na osnivanje manjinskih partija, manjine ne smiju da budu diskriminisane prilikom uživanja aktivnog i pasivnog prava glasa. Evropska komisija se ranije izjasnila da “se svaki izborni sistem mora ocjenjivati u svjetlu političke evolucije odnosne države… kao rezultat, osobine koje bi bile neprihvatljive u kontekstu jednog sistema mogu biti opravdane u drugom sistemu” (Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium, apl. br. 9267/81, 02.03.1987). ESLJP je u čuvenom slučaju Sejdić and Finci v. Bosnia and Herzegovina (apl. br. 27996/06 i 34836/06, 22.12.2009) utvrdio diskriminaciju na osnovu nacionalne pripadnosti u ostvarivanju prava na kandidovanje za javne funkcije jer su pripadnici jevrejske, romske i drugih manjina spriječeni da se kandiduju za izbor članova Predsjedništva BiH i Doma naroda Bosne i Hercegovine. Sud je smatrao da je bilo moguće naći opravdanje za uspostavljanje očigledno diskriminatorskog izbornog sistema 1995. godine, ali da se kontekst u međuvremenu izmijenio jer se Bosna i Hercegovina od završetka rata stabilizovala i pristupanjem međunarodnim sporazumima i organizacijama obavezala da će izmijeniti sporne ustavne odredbe. Kao rezultat, naloženo je državnim vlastima da u korist pripadnika “ostalih” izmijene tripartitne strukture vlasti koje su dostupne samo konstitutivnim narodima. Osim izuzetnog značaja ove odluke za unutrašnje reforme bosansko-hercegovačkog političkog sistema, odluka je važna zbog toga što je Sud utvrdio kršenje obaveze uzdržavanja od diskriminacije (član 14) u odnosu na pravo na slobodne izbore prilikom biranja zakonodavnih tijela (član 3 Protokola 1), kao i kršenje člana 1 Protokola 12 koji garantuje zabranu diskriminacije svih prava koja su priznata u unutrašnjem pravnom sistemu jedne zemlje. Posebno je naglašeno da je razlikovanje po osnovu nečijeg etničkog porekla ozbiljan oblik diskriminacije: “Diskriminacija po osnovu etničkog porijekla nekog lica predstavlja jedan od oblika rasne diskriminacije. Rasna diskriminacija je posebno okrutan oblik diskriminacije i s obzirom na njene opasne posljedice, traži se od vlasti poseban oprez i odlučne reakcije. Zbog ovakvih razloga vlasti moraju iskoristiti sva raspoloživa sredstva u borbi protiv rasizma i tako ojačati viziju demokratskog društva u kojem se na različitost ne gleda kao na opasnost, nego kao na bogatstvo.”

Znajući da Evropska konvencija o ljudskim pravima ne pruža direktnu zaštitu manjinskih prava, dosadašnja praksa ipak pokazuje da je sud prihvatao da odlučuje o specifičnim problemima sa kojima se pripadnici etničkih manjina suočavaju u ostvarivanju i unaprjeđenju svojih prava kroz zaštitu kulturnog identiteta i učešća u političkom životu jedne države. S obzirom da je kultura “inherentini sastojak nacionalnog identiteta,”[14] Sud je imao priliku da se izjasni o zaštiti kulturnih prava kao što su upotreba jezika, obrazovanje ili način života iako Konvencija ne priznaje posebno pravo na kulturu ili kulturni život.[15] Uz zaštitu slobode osnivanja političkih partija, nevladinih organizacijia i udruženja građana u korist očuvanja pluralizma i demokratije, ocijenjeno je da “harmonična interakcija pojedinaca i grupa sa različitim identitetima čini suštinu očuvanja društvene kohezije.”[16] ESLJP je do sada težio da putem zaštite pripadnika etničkih i drugih manjina osigura mir kao vrhovnu vrijednost i osnovnu pretpostavku za demokratski društveni razvoj. Izuzetno je važno da se Sud nije ograničio samo na diskriminaciju putem pravnih akata, nego je ukazao da se ona može vršiti i faktičkim putem (Nachova and others v. Bulgaria, apl. br. 43577/98 i 43579/98, 06.07.2005). Ovakvo shvatanje će sigurno doprinijeti većoj efikasnosti međunarodnih institucija koje se bave zaštitom ljudskih prava, jer se otvara mogućnost za djelovanje i u državama koje ne priznaju postojanje bilo kakvih manjinskih grupa među svojim stanovništvom.


Literatura:

Milenko Kreća, Međunarodno javno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 2011

Gilbert, The Council of Europe and Minority Rights, Human Rights Quarterly, Vol. 18, Br. 1, 1996

Marko, Minority Protection through Jurisprudence in Comparative Perspective: An Introduction, Journal of European Integration Vol.25, Br.3

Medda-Windischer, The European Court for Human Rights and Minority Rights, Journal of European Integration Vol.25, Br. 3

Dunbar, Minority Language Rights in International Law, The International and Comparative Law Quarterly Vol. 50, Br. 1

Capotorti, Study on the Rights of Persons Belonging to Ethnic, Religious, and Linguistic Minorities, Br. 91. XIV

www.conventions.coe.int

www.echr.coe.int


[1] Konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, CETS No: 005, Rim, 4. novembar 1950. godine. Poznata i kao Evropska konvencija o ljudskim pravima (EKLJP). Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms; Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales; Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten.

[2] Od svih osnova diskriminacije pomenutih u članu 14 Konvencije (pol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, veza s nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje), najzastupljenije manjinske političke partije koje se takmiče na parlamentarnim izborima jesu partije etničkih i nacionalnih manjina.

[3] G. Gilbert, “The Council of Europe and Minority Rights,” Human Rights Quarterly, Vol. 18, Br. 1, 1996, 169.

[4] Vidjeti J. Marko, “Minority Protection through Jurisprudence in Comparative Perspective: An Introduction,“ Journal of European Integration Vol.25, Br.3, 175-188.

[5] F. Capotorti, Study on the Rights of Persons Belonging to Ethnic, Religious, and Linguistic Minorities, Br. 91. XIV, Ujedinjene nacije, Ženeva 1991, 3

[6] Pojam “nacionalne manjine“ se u ovom radu upotrebljava u užem smislu i označava manjinu koja ima drugačije etničko porijeklo od većine stanovništva, ali za razliku od etničke manjine postoji matična država u kojoj je odnosna grupa većinsko stanovništvo.

[7] Član 27 Pakta glasi: “U državama gdje postoje etničke, vjerske ili jezičke manjine, lica koja pripadaju tim manjinama ne mogu biti lišena prava da imaju, zajedno sa drugim članovima svoje grupe, svoj posebni kulturni život, da ispoljavaju i upražnjavaju svoju sopstvenu vjeru ili da se služe svojim jezikom.“ Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima, Rezolucija 2200A (XXI) Generalne skupštine Ujedinjenih nacija, Njujork, 16. decembar 1966. godine

[8] M. Kreća, Međunarodno javno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd 2011, 622

[9] Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina, Savjet Evrope, Stazburg, 1. februar 1995. godine.

[10] Na primjer, u slučaju Muñoz Díaz v. Spain (apl. br. 49151/07, 08.12.2009) Sud je ukazao na važnost vjerovanja podnositelja predstavke zasnovanog na pripadnosti romskoj zajednici koja ima sopstvene vrijednosti nastale i duboko ukorijenjene u cjelokupnom španskom društvu.

[11] Refah Partisi and Others v. Turkey (apl.br. 41340/98, 41342/98, 41343/98, 41344/98, 13.02.2003)

[12] Vidjeti R. Dunbar, “Minority Language Rights in International Law,“ The International and Comparative Law Quarterly Vol. 50, Br. 1, 2001, 90- 120.

[13] Vidjeti R. Medda-Windischer, “The European Court for Human Rights and Minority Rights,“ Journal of European Integration Vol.25, Br. 3, 260- 265.

[14] M. Kreća, 625.

[15] Vidjeti Cultural Rights in the Case-law of the European Court of Human Rights, Savjet Evrope / Evropski sud za ljudska prava, Strazbur 2011.

[16] Gorzelik and Others v. Poland (apl. br. 44158/98, 17.02.2004)